Verkehrspolitische Entwicklungspfade in der Schweiz

litra. (9.2.2009) Verkehrspolitisch hat sich in der Schweiz in den letzten fünfzig Jahren überaus viel bewegt. Unser Verkehrssystem findet auch international Beachtung: Das Angebotskonzept BAHN+BUS 2000 bewährt sich, das Finanzierungs- und Nutzungskonzept der NEAT ist wegweisend für eine Politik der Verkehrsverlagerung, der gut funktionierende öffentliche Agglomerationsverkehr ist zu einem wichtigen Standortfaktor der Schweizer Städte geworden. Die Volksrechte der direkten Demokratie – Initiativen und Referenden – haben dabei eine zentrale Rolle gespielt. Der Aufbau des alle Landesteile erschliessenden Autobahnnetzes hatte schon zwei bis drei Jahrzehnte vor den grossen Bahninvestitionen begonnen. Ein heute erschienendes Buch gibt einen umfassenden Einblick in die letzten fünfzig Jahre der schweizerischen Verkehrspolitik.

Die Geschichte der schweizerischen Verkehrspolitik der letzten 50 Jahre ist durch die Verknüpfung mehrerer Entwicklungspfade gekennzeichnet. Abgestützt auf den Infrastrukturausbau fand eine umfassende Nachrüstung und Modernisierung des Strassen- und Schienenverkehrs statt. Diese machte an den Landesgrenzen nicht halt – die Integration in die europäischen Verkehrsnetze ist im Gang. Für diesen Infrastrukturausbau wurden Finanzierungslösungen gefunden, welche neben den für den Strassenbau reservierten Geldern auch Investitionsmittel für den öffentlichen Verkehr sicherten. Der Nationalstrassen-Fonds und der FinöV-Fonds sind zudem nicht strikt von einander getrennt. Je nach dem Aufgabenbereich – so primär zugunsten der NEAT – besteht eine gewisse Durchlässigkeit.

Der Infrastrukturausbau hat aber mit dem starken Verkehrszuwachs weder bei der Strasse noch bei der Bahn und beim Luftverkehr Kapazitätsengpässe verhindern können. Die Fragen der betrieblichen Optimierung der Verkehrsträger wurden damit zentral. International erweist sich dabei die „Interoperabilität“ (als Gegensatz zu „Insellösungen“) der technisch / organisatorischen Lösungen als zwingend.

Der landesinterne und internationale Betrieb der Verkehrssysteme steht zunehmend im Zeichen der Wettbewerbspolitik. Die Schweiz verfolgt vorab eine Politik des Wettbewerbs zwischen den Verkehrsträgern, die EU eine Politik des Wettbewerbs innerhalb der Verkehrsträger, also unter den Transportunternehmen. In der Fachsprache spricht man von inter-modalem und intra-modalem Wettbewerb. Der Inter-modale wird in der Schweiz mittels der Forderung nach „gleich langen Spiessen“ zwischen Bahn und Strasse bezüglich Infrastrukturinvestitionen und Anlastung der externen Kosten des Verkehrs anvisiert. Der intra-modale Wettbewerb wird europaweit durch eine Liberalisierung auf den Verkehrsmärkten angestrebt. Deren Schlüsselelemente sind die umfassende Marktöffnung beim Strassengüterverkehr, der freie Netzzugang bei den Bahnen und die Dienstleistungsfreiheiten im Luftverkehr. Beim schienengebundenen Personenverkehr zeigen sich jedoch Grenzen der Liberalisierung. In der Schweiz etwa unterstehen regelmässige, vertaktete Angebote, welche das schweizerische Konzept BAHN+BUS 2000 gewährleisten, Auflagen der Konzessionierung: Anbieter dürfen sich auf der gleichen Linie nicht konkurrenzieren.

Bau und Betrieb der Infrastrukturen, wie auch die Wettbewerbspolitik, wurden zunehmend durch Fragen der Verträglichkeit mit der Verkehrssicherheit und dem Umweltschutz geprägt. Die Bauprojekte sind besser in ihre Umgebung zu integrieren; Tunnels müssen sicherer werden. Bauwerke werden dabei meist aber auch teurer. Umweltschonende und sichere Verkehrsmittel sollen bessere Marktchancen erhalten als belastende. Regulative Massnahmen dämmen stark störende Emissionen ein. Wegleitend ist hier aber das Verursacherprinzip bzw. das Konzept der Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs. Die Schweiz hat mit der Leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe LSVA einen auch für ihr europäisches Umland wichtigen Schritt in diese Richtung getan.

Verträglichkeit des Verkehrs ist im weitern mit Bezug auf die Ziele der Raumordnungspolitik gefordert. Das Auto hat hier unterschiedlich gewirkt. Zum einen hat es periphere Gebiete – darunter das Berggebiet – besser erschlossen; zum andern hat es aber zur Zersiedlung des Landes in den Agglomerationen und entlang der Autobahnkorridore beigetragen. Es ist für den öffentlichen Verkehr schwierig, solche Gebiete zu bedienen. Doch zeigt sich, dass das Konzept BAHN+BUS 2000 und die S-Bahn¬systeme eine vermehrte Verdichtung der Siedlungen und eine Re-Urbanisierung unterstützen.

Die Autoren sehen in dieser integrativen Verkehrspolitik der vergangenen 50 Jahre insgesamt eine Entwicklung zu mehr Nachhaltigkeit. Erste Erfolgssignale zeigen sich nicht nur in der schritt weisen Verbesserung der Umwelt- und Energieeffizienz im Strassen- und Luftverkehr, sondern auch in der Stabilisierung des Modalsplits zwischen privatem und öffentlichem Verkehr bereits nach zwei Jahrzehnten aktiver Förderungspolitik zugunsten des Letzteren.

Die Autorentexte werden ergänzt durch Notizen aus Gesprächen mit drei massgeblichen Erfahrungsträgern im Betrachtungszeitraum, den für den Verkehrsbereich zuständigen Bundesräten Leon Schlumpf, Adolf Ogi und Moritz Leuenberger. Zudem äussern sich als Erwartungsträger sechs jüngere Mitglieder des gegenwärtigen Nationalrats mit ihren verkehrspolitischen Visionen für die Zukunft.

Die vier Autoren haben sich während ihrer Tätigkeit in der Bundesverwaltung oder als Partner privater Beratungsbüros mit dem Werdegang dieser Politik über viele Jahre auseinandergesetzt. Das Buch ist erschienen im Verlag Rüegger, Zürich, «Verkehrspolitische Entwicklungspfade – Die letzten 50 Jahre» von H.U. Berger, P. Güller, S. Mauch und J. Oetterli, 2009, ca. 400 Seiten, erhältlich in allen Buchhandlungen.


«Verkehrspolitische Entwicklungspfade in der Schweiz – Die letzten 50 Jahre»
Hans-Ulrich Berger, Peter Güller, Samuel Mauch, Jörg Oetterli
Inhaltsübersicht
1     Der Verkehr in der Wirtschaft und Gesellschaft
1.1     Verkehr, Wirtschaftswachstum und Wettbewerbspolitik
1.2     Verkehr, Individualisierung und Gesellschaftspolitik
1.3     Verkehr, Wandel der Werte und Lebensformen
1.4     Technologieschübe im Verkehr
1.5     Verkehr, Umweltbelastung, Ressourcenverbrauch und Risikonähe
1.6     Staatliche und/oder privatwirtschaftliche Gestaltung des Verkehrs
1.7     Die EU als neue Kompetenzebene in der Verkehrspolitik
2     Vorgeschichte: Von der Pionierzeit bis zur Nachkriegszeit     
2.1     Einleitung
2.2     Von der Pionierzeit bis zu den beiden Weltkriegen
2.3     Weltkriege und Übergang zur Verkehrspolitik der Nachkriegszeit
2.4     Der Auftakt zur Modernisierung
2.5     Fazit
3     Institutionen und Akteure der Verkehrspolitik
3.1     Einleitung
3.2     Die Akteure der Verkehrspolitik
3.3      Institutionelle Reorganisationen auf Bundesebene
3.4     Die Akteure im Lichte der Volksentscheide zur Verkehrspolitik
3.5     Fazit
4     Herausbildung des europäischen verkehrspolitischen Rahmens
4.1     Einleitung
4.2     Lange Anlaufstrecke der europäischen Verkehrspolitik
4.3     Förderung des europaweiten Wettbewerbs
4.4     Vernetzung der Infrastrukturen
4.5     Betrieb und Nutzungsorganisation der Netze
4.6     Technische Koordination
4.7     Schritte in Richtung Umweltschutz und nachhaltige Mobilität
4.8     Fazit
5     Infrastrukturausbau in der Schweiz     
5.1     Einleitung
5.2     Vorerst rasche Umsetzung des Netzbeschlusses beim Nationalstrassenbau
5.3     Die Bahn wird zum zweiten Standbein der Verkehrsgestaltung
5.4     Anhaltende "Kohäsionspolitik" im Inland
5.5     S-Bahnen zur (Nach-)Erschliessung der Agglomerationen
5.6     Unterschiedliche Geschicke der Landesflughäfen
5.7     Diversifikation der Rheinschifffahrt
5.8     Wachsende Qualitätsansprüche an den Infrastrukturausbau
5.9     Stark ansteigende Beachtung der Anliegen des Langsamverkehrs
5.10 Fazit
6     Betrieb und Bewirtschaftung des Verkehrssystems
6.1     Einleitung
6.2     Vom Bau zum Betrieb der Strassen
6.3     BAHN+BUS 2000: Landesweite Integration der Transportketten
6.4     Der lange Weg zur Verlagerung des alpenquerenden Güterverkehrs
6.5     Weitere betriebliche Optimierungen im Bahnverkehr
6.6     Zunehmende betriebliche Komplexität der Luftfahrt
6.7     Rationalisierung der Rheinschifffahrt
6.8     Fazit
7     Finanzierung des Verkehrssystems     
7.1     Einleitung
7.2     Frühe Harmonisierungsversuche
7.3     Unterschiede bei der Finanzierung der Verkehrsträger
7.4     Zweckbindungen und deren Lockerung beim Landverkehr
7.5     Effizientere Gebühren und Beiträge, Abbau von Quersubventionierungen
7.6     Zunehmende Mittelknappheit der öffentlichen Haushalte und deren Folgen
7.7     Zuordnung der Finanzmittel für die Neue Aufgabenteilung (NFA)
7.8     Fazit
8     Wettbewerb und Liberalisierung
8.1     Einleitung
8.2     Allgemeine Entwicklungslinien
8.3     Die Schweiz will „gleich lange Spiesse“
8.4     Die EU will Marktöffnung
8.5     Fazit
9     Externe Kosten und Nutzen; Kostenwahrheit
9.1     Einleitung
9.2     GVK: Externe Kosten und Nutzen verfälschen den Wettbewerb
9.3     Wissenschaftliche Grundlagen, politische Kontroversen, Lobbying
9.4     Politische Umsetzung in der Schweiz und Interdependenz mit der EU
9.5     Fazit
10     Umwelt- und Energiepolitik im Verkehr     
10.1 Einleitung
10.2 Aufschwung des Autos, ungetrübte Freude am Fortschritt
10.3 Grenzen des Wachstums: Umwelt und Energie
10.4     Politik zwischen Nachhaltigkeit und Wachstum
10.5     Klimaerwärmung als neue Herausforderung
10.6     Fazit
11     Sicherheit     
11.1     Einleitung
11.2     Grundsätzliches und allgemeine Übersicht
11.3     Sicherheit mit neuer Verantwortung im Eisenbahnverkehr
11.4 Schwierige Umsetzung der Sicherheitspolitik im Strassenverkehr
11.5     Sichere schweizerische Binnenschifffahrt
11.6 Internationalisierung der Sicherheit im Luftverkehr
11.7 Sicherheit gegenüber kriminellen Angriffen ("Security")
11.8     Problematische Deckung der Sicherheitskosten
11.9 Fazit
12     Der Verkehr in der Raumordnungs- und Regionalpolitik     
12.1 Einleitung
12.2 Verkehr und Raum: Positive und negative Wechselwirkungen
12.3 Von der räumlichen Ordnung zur regionalpolitischen Aktivierung
12.4 Die Flughäfen als Faktoren des internationalen Standortwettbewerbs
12.5 Fazit
Zusammenfassung
•     Nationalstrassenbeschluss und Gesamtverkehrskonzeption als Ausgangslage
•     Wachsende Herausforderungen
•     Sieben Entwicklungspfade
Erfahrungen: Stellungnahmen der Vorsteher EVED / UVEK
Visionen junger Politiker und Politikerinnen.