Die Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs KöV zu Bahnreform 2:

litra. Aufgrund verschiedener Verlautbarungen von Bundesstellen und bevor die Botschaft über die Bahnreform 2 im Verlaufe des Herbst in die Vernehmlassung geht, hat sich die Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs KöV namens aller für den öffentlichen Verkehr zuständigen kantonalen Regierungsrätinnen und Regierungsräte zu wichtigen Fragen der Bahnreform 2 ihre Meinung gebildet. Wesentliche Ziele der Bahnreform 2 sind die Harmonisierung der Finanzierung von Infrastrukturen und Investitionen sowie damit verbunden die Eigentums- und Steuerungsfragen. Gemäss NFA-Grundsätze soll zwischen Bund und Kantone die Haushaltsneutralität bestehen, also keine Lastenverschiebung auf die eine oder andere Seite erfolgen. In der zentralen Frage der Infrastruktur fordert die KöV eine Gesamtverantwortung des Bundes mit klaren Mitwirkungsrechten und einer Finanzierungsbeteiligung der Kantone.

Bei der Bahnreform 2 geht es um eine gezielte Weiterentwicklung der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Bahnreform 1. Der Inhalt und die Stossrichtung der Bahnreform 2 haben Folgen auf die öffentlichen Finanzen, die Verkehrs- und Strukturpolitik, die Raumordnungspolitik und nicht zuletzt die Wirtschaftspolitik. Die interessierten Stellen bilden sich deshalb rechtzeitig ihre Meinung zu wichtigen Fragen. Einen entscheidenden Einfluss auf die Gestaltung der Bahnreform 2 und damit des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz haben die Kantone.
Richtigerweise beschränkt sich die Bahnreform 2 schwerpunktmässig auf die Weiterentwicklung und Verbesserung des Systems. Ein Bedarf an umfassenden Reformen ist zwar gegeben. Diese sollen aber dann geplant werden, wenn fundierte Ergebnisse über die aktuellen Entwicklungen vorliegen. Auf der anderen Seite soll die Bahnreform diese Weiterentwicklung auch nicht verunmöglichen.

Ein Bundes- und ein Kantonsnetz...
Für die Kantone steht die Frage nach der Finanzierungsverantwortung für die Infrastruktur und die Netzaufteilung im Zentrum. Gemäss verschiedenen Verlautbarungen schlägt das Bundesamt für Verkehr (BAV) vor, ein Grundnetz (Transit- und Fernverkehr, Güterverkehr) und ein Ergänzungsnetz zu schaffen: Das Grundnetz soll durch den Bund finanziert werden wobei für verschiedene Module eine Kantonsbeteiligung vorgesehen ist. Das Ergänzungsnetz hingegen soll durch die Kantone finanziert werden. Dabei ist vorgesehen, dass sich die Kantone nach NFA-Vorbild in Regionen zusammenschliessen. Zur Herstellung der Haushaltsneutralität leistet der Bund Globalbeiträge (< 50%) an die Regionen.
Begründet wird diese Trennung in erster Linie damit, dass eine klare Aufgabenteilung mit entsprechender Kongruenz zwischen Entscheidungsinstanz und Finanzverantwortung geschaffen werde. Dies führe zu verbesserter Effizienz. Es wurden verschiedene Varianten für die Aufteilung der Netze vorgelegt. Die Finanzierung von Nah- (Agglomerations-)verkehrsnetzen ist unabhängig von der Bahnreform II zu lösen.

... wird von den Kantonen abgelehnt, weil nicht machbar
Eine Aufteilung in ein Grund- und Ergänzungsnetz oder ein Bundes- und Kantonsnetz gemäss Vorschlag BAV wird von den Kantonen abgelehnt. Eine solche Aufteilung ist nicht sinnvoll und die Nachteile aus Sicht der KöV überwiegen deutlich.
Die Festlegung, bzw. die Abgrenzung zwischen Grund- und Ergänzungsnetz ist sehr schwierig und in jedem Fall arbiträr. Wie werden die richtigen Kriterien definiert und wie werden sie bei Grenz- und Ausnahmefällen angewendet. Selbst Kriterien, die heute zu einer klaren Zuteilung führen, können auf Grund von Angebotsveränderung später zu einem anderen Ergebnis führen. Die Aufteilung der Netze würde immer wieder Anlass zu Diskussionen sein. Eine rein „temporäre“ Lösung ist aber keine Strukturreform.

Problematische Schnittstellen
Die Finanzierungszweiteilung Grund-/Ergänzungsnetz ersetzte lediglich die Zweiteilung SBB/restliche KTU. Wo die Vernetzung gross ist (Knoten, S-Bahn-Systeme, etc.) würde es schwer zu lösende Probleme bei der Finanzierung von Investitionsprojekten (Bahnhöfe, Stellwerke, Sicherungsanlagen) geben. In diesen Bereichen bedingte die Aufteilung der Finanzverantwortung daher eine grosse Abstimmung zwischen Bund und Kantonen (Regionen), was die Flexibilität vermindert. Bei vielen Investitionsprojekten würde es somit eine gemeinsame Zuständigkeit von Bund und Kantonen (Regionen) geben. Schwierige Kostenteilerdiskussionen würden zur Regel werden.
Schliesslich weist die KöV auf die real bestehende Gefahr der Kostenverlagerung zwischen Investitionen und laufenden Unterhalt hin. Das würde eine stille Kostenverschiebung auf die Kantone bedeuten, was weder der Ausgangslage entspricht noch akzeptiert werden könnte.

Technische Überprüfung durch Kantone?
Die technische Prüfung von Infrastrukturprojekten liegt heute schwergewichtig beim Bund (heute: Bundesamt für Verkehr). Mit der Zweiteilung des Schienennetzes müssten voraussichtlich alle Kantone für ihr Ergänzungsnetz die technische Überprüfung wahrnehmen und entsprechende Kenntnisse und Infrastrukturen aufbauen und ihre Verwaltung entsprechend ausbauen. Schliesslich müssten sie kompetente Stellen schaffen, welche die Leistungsvereinbarungen der Infrastruktur-Sparten aushandeln. Der Bund würde Kosten (geringe) sparen, bei den Kantonen würden indessen erhebliche Mehraufwendungen zu Buche schlagen.
Zusammenarbeitsmodelle und PPP (Private-Public-Partnership) sind theoretisch zwar denkbar, würden aber zu einem erheblichen Organisationsaufwand führen.

Direkte und indirekte Kostenverschiebungen
Der Neue Finanzausgleich (NFA) sieht Haushaltsneutralität zwischen Kantone und Bund vor. Dies wäre allenfalls noch zu erreichen, nicht aber längerfristig. Zwischen den Kantonen wird es hingegen durch die Netzaufteilung grössere Lastenverschiebungen geben. Es ist rechtlich und politisch höchst problematisch, wenn parallel zum NFA, der verbunden mit der Aufgabenneuverteilung zu grossen Mehrbelastungen für einzelne Kanton führt, erneut eine Aufgaben- und Lastenneuverteilung ausserhalb des NFA vorgenommen wird. Diese Problematik müsste auf jeden Fall einbezogen werden. Dadurch wird auch deutlich, dass das vom BAV gemäss verschiedenen Verlautbarungen vorgeschlagene Modell nicht genügend durchdacht ist.
Zusammen mit den gemäss NFA gekürzten Abgeltungsbeiträgen für den Regionalen Personenverkehr (RPV) könnte die Bahnreform 2 also zu einer kumulativen Mehrbelastung des RPV in einzelnen Kantonen führen. Einzelne Kantone könnten dann zum Beispiel gezwungen sein, sinnvolle Angebote auf der Schiene aus finanziellen Gründen auf die Strasse zu verlagern, mit entsprechenden negativen Auswirkungen auf die Qualität des gesamten ÖV-Systems Schweiz. Diesen Nebeneffekt können die Kantone bei Bahnreform 2 nicht akzeptieren.
Schliesslich sei noch erwähnt, dass es von der Logik des Verkehrssystems her betrachtet höchst fragwürdig ist, den Regionalverkehr bei der Verkehrsleistung als Verbundaufgabe, die hierfür notwendige Infrastruktur hingegen, sofern nicht zu einem künstlich geschaffenen “Grundnetz“ gehörend, als Kantonsaufgabe zu definieren.

Verantwortlichkeit des Bundes für die gesamte Infrastruktur
Die Bahnreform 2 soll wie erwähnt haushaltsneutral sein. Diese vom Bund geforderte Voraussetzung ist legitim und wird auch von den Kantonen anerkannt. Sie muss aber langfristig gelten.
Es ist bekannt, dass der Bund selber schon eine Lösung erwähnt hat, bei der er für die ganze Infrastruktur verantwortlich sei. Indessen erachtet das BAV diese Variante als wenig vorteilhaft; die Mitbestimmungsmöglichkeiten der Kantone seien hier nicht oder nur schwierig lösbar.
Die Kantone sind hingegen der Auffassung, dass diese Lösung vertieft geprüft werden soll. Sie ist nämlich geeignet, die Finanzierung der Infrastruktur zu harmonisieren und gleichzeitig dem Bahnsystem mehr Effizienz zu verleihen.

Schienenprojekte nach einheitlichen Kriterien beurteilen
Wenn der Bund die gesamte Verantwortung für das Schienennetz hat, entfällt die Aufteilung in ein Grund- und Ergänzungsnetz. Alle Schienenprojekte können nach einheitlichen Kriterien beurteilt und finanziert werden. Die heute bestehenden unterschiedlichen Finanzierungsmodelle im Schienenverkehr werden mit der Neuordnung konsequent aufgehoben. Der Bund übernimmt die finanzielle Verantwortung für das gesamte, schienengebundene Erschliessungsnetz (ohne Ortsverkehr) und steuert die Investitionen über einen Sachplan Schiene.
Die Grenze der Verantwortlichkeit des Bundes ist noch festzulegen. Denkbar ist zum Beispiel gemäss KöV eine Lösung, bei der die Finanzverantwortung des Bundes sich auf die Schienennetze des Transit- und Fernverkehrs, des Güterverkehrs sowie des abgeltungsberechtigten Verkehrs des Regionalverkehrs beschränkt. Die Verantwortung für den Betrieb der Infrastruktur bleibt grundsätzlich bei den gleichen Unternehmen wie heute und erfährt durch die neue Finanzierungsregelung keine Änderung.
Dabei geht die KöV davon aus, dass damit die Haushaltsneutralität ebenfalls hergestellt werden könnte. Die zu erwartenden Mehrkosten für den Bund können mit einer Kürzung des Bundesbeitrages bei den Abgeltungen bei den Verkehrssparten kompensiert werden. Dadurch können auch Be- und Entlastungen der einzelnen Kantone gut gesteuert werden.

Aufgaben- und Finanzverantworung klar auf Bund und Kantone aufgeteilt
Gleichzeitig würden die Aufgabenverantwortung und finanziellen Verantwortung klarer auf den Bund und die Kantone aufgeteilt. Bereits heute sind die Kantone bei der Bestellung der Verkehrsleistung federführend. Der Bund würde demgegenüber bei der Infrastruktur die Verantwortung tragen.
Dabei wird nicht verkannt, dass die Konsequenzen noch nicht in allen Details festgelegt sind. Die finanziellen Auswirkungen dieser Umverteilung der Bundesbeiträge zulasten der Abgeltungen und zugunsten der Infrastruktur wären im Zusammenhang mit dem geographischen Lastenausgleich des NFA noch genauer zu prüfen.

Mitwirkung der Kantone gewährleistet
Wenn der Bund die Gesamtverantwortung für die Infrastruktur übernimmt, besteht die Frage nach den Mitwirkungsrechten der Kantone. Es handelt sich jedoch um ein lösbares Problem. Die heutige Situation ist teilweise bereits gleicherart. Insbesondere stellt sie in den Kantonen mit SBB-Netzen keine Neuerung dar und der Bund bestimmt bei vielen KTU faktisch die Investitionspolitik massgebend mit. Seit der EBG-Revision und der Bahnreform 1 hat sich die Mitwirkung der Kantone generell verbessert, da die Kantone die Regionalverkehrsleistungen hauptverantwortlich bestellen. Dadurch besteht ein enger Zusammenhang zwischen Angebotskonzepten der Kantone und Infrastrukturausbauten der Eisenbahnunternehmen.
Auch die Trennung der Netze würde in vielen Fällen nicht zu einer verbesserten Mitwirkung der Kantone bei Infrastrukturausbauten führen. Aktuell bestehen für den Regionalverkehr häufig auf dem Grundnetz Kapazitätsengpässe und Ausbauwünsche. Die Mitwirkungsrechte der Kantone auf dem Grundnetz würden gegenüber heute unter Umständen sogar reduziert, wenn der Bund das gesamte Grundnetz alleine finanziert. Heute sind Kantonsbeteiligungen an Infrastrukturinvestionen vorgesehen, wenn die Wirtschaftlichkeit ungenügend ist.

Zur Sicherstellung der Mitwirkungsrechte sollten daher verschiedene Massnahmen geprüft werden. Vorstellbar wären zum Beispiel: