Mehrwertsteuer und öffentlicher Verkehr
litra. Bei der Einführung der Mehrwertsteuer im Jahr 1995 wurden die Belange des öffentlichen Verkehrs und der Kantone nur unzureichend berücksichtigt. Die Mehrwertsteuer belastet den öffentlichen Verkehr seither über die Massen, verschlechtert seine Wettbewerbsstellung und erhöht den Subventionsbedarf. Die Kantone werden infolge der Vorsteuerkürzung mit einer «taxe occulte» finanziell stark belastet. Mit zwei Gesetzesanpassungen kann der Abgeltungsbedarf des öffentlichen Verkehrs reduziert, die Verwaltungseffizienz erhöht und die Staats- und Fiskalquote reduziert werden.
In vielen Ländern der EU (siehe Tabelle) wird die Personenbeförderung umsatzsteuerlich privilegiert, nicht aber in der Schweiz. Entweder befreien die europäischen Länder den öffentlichen Verkehr ganz von der Mehrwertsteuer oder sie belasten ihn zu einem reduzierten Satz. Die Schweiz hingegen belastet den öffentlichen Verkehr praktisch als einziges Land zum vollen Satz der Mehrwertsteuer. Auch der öffentliche Verkehr in unserem Land mit seinen 5,4 Millionen Fahrgästen täglich (inkl. Mehrfachzählungen) gehört indessen zum täglichen Bedarf und sollte allein deshalb mit dem reduzierten Satz von derzeit 2,4 Prozent besteuert werden. Der öffentliche Verkehr deckt die Grundbedürfnisse der Bevölkerung in Bezug auf die Mobilität ab.
Gleichzeitig zur Besteuerung mit dem vollen Mehrwertsteuersatz können die Unternehmungen des öffentlichen Verkehrs überdies nur einen Teil der auf Vorleistungen erhobenen Mehrwertsteuer zurückfordern. Im Investitionsbereich führt diese Vorsteuerkürzung dazu, dass Beiträge von Kantonen und Gemeinden an Investitionen des öffentlichen Verkehrs einer faktischen 'taxe occulte' unterworfen sind. Von jedem Finanzbeitrag der Kantone und Gemeinden an den öffentlichen Verkehr fliessen rund 7 Prozent an den Bund. Die Kantone und Gemeinden subventionieren indirekt den Bund! Bei den Leistungen des Bundes für die Infrastruktur erhöht die Vorsteuerkürzung den Abgeltungsbedarf des öffentlichen Verkehrs.
In einer Publikation im Rahmen der «gelben Serie» hat der Informationsdienst für den öffentlichen Verkehr LITRA deshalb die Situation des öffentlichen Verkehrs und der Kantone bezüglich der Mehrwertsteuer analysiert und Lösungsvorschläge aufgezeigt (siehe Downloadbereich am Schluss).
Das Mehrwertsteuergesetz ist so zu ergänzen, dass der Bundesrat die Kompetenz erhält, die Personenbeförderung im öffentlichen konzessionierten Verkehr dem reduzierten MWSt-Satz von 2,4 Prozent (täglicher Bedarf, u.a.m.) zu unterstellen und die Vorsteuerkürzung beim Erhalt von Subventionen und anderen Beiträgen der öffentlichen Hand zu beseitigen.
Die Umstellung vom Normal- auf den reduzierten Satz kann für die öffentliche Hand (Bund, Kantone, Gemeinden insgesamt) kostenneutral und für die Konkurrenten des öffentlichen Verkehrs (v.a. private Bus- und Taxiunternehmer) wettbewerbsneutral gestaltet werden. Die Beseitigung der Vorsteuerkürzung zum Erhalt von Subventionen und anderen Beiträgen der öffentlichen Hand führt zur Abschaffung von unnötigen Subventionsströmen und damit zu einer Reduktion der Staats- und Fiskalquote. Die finanziellen Ausfälle der beiden Vorschläge werden durch tiefere Abgeltungen für die ungedeckten Kosten des öffentlichen Verkehrs im wesentlichen kompensiert.
Nur noch zwei Steuersätze gemäss neuer Finanzordnung
Am 1. Januar 1995 wurde die Mehrwertsteuer eingeführt. Der öffentliche Verkehr in der Schweiz wurde entgegen der europäischen Praxis dem Normalsatz unterstellt. Die Verteuerung des öffentlichen Verkehrs führte 1995 zu einem Nachfragerückgang von insgesamt 5,5 Prozent.
Mit Einführung des neuen Mehrwertsteuergesetzes anfangs 2001 konnte wenigstens die Schlechterstellung des internationalen Eisenbahnverkehrs gegenüber dem Luftverkehr beseitigt werden konnte. Bis Ende 2000 war der Inlandteil von Fahrten mit der Bahn ins Ausland der vollen Mehrwertsteuerbelastung unterstellt, während internationale Flüge seit Einführung der MWST befreit waren.
Am 9. Dezember 2002 hat der Bundesrat die Botschaft zur neuen Finanzordnung zuhanden des Parlaments verabschiedet. Mit der neuen Finanzordnung will der Bundesrat die Einnahmen des Bundes langfristig sichern und im Bereich der Mehrwertsteuer Vereinfachungen einführen. Bei der Mehrwertsteuer sollen insbesondere nur noch zwei Steuersätze gelten. Auf weitere Anpassungen an der Steuergesetzgebung verzichtet der Bundesrat.
Aus Sicht der Verkehrs- und Finanzpolitik, aber auch der Wettbewerbspolitik bleibt damit die Frage der Benachteiligung des öffentlichen Verkehrs durch die Mehrwertsteuer ungelöst. Auf Gesetzesstufe sind deshalb wie dargelegt zwei Begehren zu lösen, welche zu wesentlichen Vereinfachungen bei der Mehrwertsteuer führen würden:
- Unterstellung der Personenbeförderung im öffentlichen Verkehr unter den reduzierten Steuersatz;
- Verzicht auf Vorsteuerkürzungen im öffentlichen Verkehr bei Betriebs- und Investitionsbeiträgen.
Unterstellung der Personenbeförderung unter reduzierten Satz
Im Überblick gelten in der Europäischen Union für die Personenbeförderung folgende Steuersätze:
| Land | Normalsatz | Steuersatz Personenbeförderung Inland | Steuersatz Personenbeförderung grenzüberschreitend | | Belgien | 21% | 6% | 6% | | Dänemark | 25% | unechte Befreiung | 0% | | Deutschland | 16% | 7% (bis 50 km)
16% (über 50 km, bis 2005) | 7%(bis 50 km)
16%(über 50 km) | | Griechenland | 18% | 8% | 0% | | Spanien | 16% | 7% | 7% | | Frankreich | 20,6% | 5,5% | 0% | | Irland | 20% | unechte Befreiung | 0% | | Italien | 20% | 10% | 0% | | Luxemburg | 15% | 3% | 0% | | Niederlande | 19% | 6% | 6% | | Österreich | 20% | 10% | 10% | | Portugal | 17% | 5% | 0% | | Finnland | 22% | 8% | 0% | | Schweden | 25% | 6% | 0% | | Grossbritannien | 17,5% | 0% | 0% |
Die heute in der Schweiz vorgeschriebene Besteuerung der Personenbeförderung im öffentlichen Verkehr zum Normalsatz wird in den Ländern der europäischen Union bis heute nur in Deutschland für Strecken über 50 Kilometer angewendet. Doch auch in Deutschland ist beabsichtigt, ab 2005 den Fernverkehr zum reduzierten Satz zu besteuern.
Damit kennen alle Länder vorteilhaftere Lösungen als die Schweiz. Grossbritannien, welches eine weitgehende Privatisierung des öffentlichen Verkehrs gewählt hat, wendet die mit Abstand vorteilhafteste Lösung einer Steuerbefreiung (Steuersatz Null) bei vollem Anspruch auf Rückforderung der Vorsteuern an. Die Unterstellung der Personenbeförderung im öffentlichen Verkehr unter den reduzierten Satz kann somit als europäisches Standardmodell bezeichnet werden.
Im internationalen Verkehr (innerhalb der EU auch grenzüberschreitend) ist die Personenbeförderung im öffentlichen Verkehr in den meisten Ländern vollständig befreit (Besteuerung zum Nullsatz).
Die Schweiz hat hier seit einigen Jahren gleich gezogen, indem der Verkauf von internationalen Fahrausweisen mit im Ausland liegenden Abgangs- oder/und Ankunftsbahnhof von der Steuer befreit ist. Der ursprüngliche Wettbewerbsnachteil im Vergleich mit dem Flugverkehr konnte beseitigt werden.
Eine Unterstellung der Personenbeförderung im öffentlichen Verkehr unter den reduzierten Satz von z.Z. 2,4 Prozent drängt sich deshalb aus folgenden Gründen auf
- Der öffentliche Verkehr deckt das Grundbedürfnis der Bevölkerung nach Mobilität. Der Konsum von Mobilität ist täglicher Bedarf.
- Die steuerliche Privilegierung der durch den öffentlichen Verkehr erbrachten «Dienstleistung des täglichen Bedarfs» entspricht der Systematik des Schweizerischen Mehrwertsteuergesetzes. Der öffentliche Verkehr beansprucht keine Sonderlösung.
- Der Verkehrsbereich wird durch MWST-Erhöhungen überproportional belastet, da durch die Vorsteuerkürzung bei jeder Satzerhöhung weniger Mittel für die Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehen.
- Der Zwang, die hohe Mehrwertsteuerbelastung durch zusätzliche Subventionen auszugleichen, was seinerseits wieder zu steuerlicher Belastung führt, fällt weg.
- Die Staatsquote wird reduziert.
- Die Lösung entspricht dem Modell, wie es in den meisten europäischen Ländern üblich ist.
Um die Unterstellung der Personenbeförderung im öffentlichen Verkehr unter den reduzierten Satz gesetzlich fest schreiben zu können, ist eine Anpassung des Mehrwertsteuergesetzes in Artikel 36 notwendig. Die Reduktion der Mehrwertsteuer auf den Fahrausweisen des öffentlichen Verkehrs von gegenwärtig 7,6 Prozent auf neu 2,4 Prozent würde zwischen 150 bis 200 Millionen Franken ausmachen. Um diesen Betrag würden die MWSt-Einnahmen des Bundes reduziert.
Aufgrund der finanziellen Perspektiven des Bundes ist es kaum erfolgsversprechend, diese Verbilligung an die Kunden des öffentlichen Verkehrs weiterzugeben. Es ist aber zu erwähnen, dass ein um 5 Prozent günstigerer Tarif zu einer grösseren Nachfrage und damit zu Mehrerträgen führen würde. Aufgrund von Erfahrungszahlen kann davon ausgegangen werden, dass die Nachfrage um 1,5 bis 3 Prozent steigen würde. Eine Weitergabe der Verbilligung an die Kunden des öffentlichen Verkehrs wäre auch ein Beitrag zur Senkung des Schweizer Preisniveaus.
Die Anwendung des reduzierten Satzes im öffentlichen Verkehr ist deshalb ohne finanzielle Ausfälle für die öffentliche Hand umzusetzen. Dies ist möglich, wenn die Tarife im öffentlichen Verkehr unverändert bleiben (d.h. die Verbilligung wird nicht an die Kunden weitergegeben). Bei allen abgegoltenen Verkehren reduziert sich die Unterdeckung. Der Abgeltungsbedarf des öffentlichen Verkehrs sinkt um rund 150 bis 200 Mio. Franken. Da rund 80 Prozent der Fahrgäste den regionalen Personenverkehr (inkl. städtische Verkehrsbetriebe) benützen, wird der überwiegende Anteil der Mehrwertsteuerausfälle durch sinkende Abgeltungen bei Kantonen und Gemeinden kompensiert.
Für den öffentlichen Verkehr ist eine Unterstellung unter den reduzierten Mehrwertsteuersatz auch bei einer für die öffentliche Hand ergebnisneutralen Umsetzung anzustreben.
- Es ist absehbar, dass die Mehrwertsteuersätze sukzessive erhöht werden. Für den öffentlichen Verkehr bedeutet dies eine unmittelbare Verteuerung des Angebots und eine Schlechterstellung gegenüber dem Individualverkehr. Der Individualverkehr wird durch die Mehrwertsteuer wesentlich weniger stark verteuert, weil die 'Fahrleistung' des Automobilisten nicht der Mehrwertsteuer unterliegt.
- Bei einer ergebnisneutralen Umsetzung sinkt der Anteil des öffentlichen Verkehrs an den Gesamtausgaben des Bundes. Da sich Sparprogramme des Bundes in erster Linie an der absoluten Höhe der Subventionen orientieren (und zum Beispiel nicht an den in den letzten Jahren erreichten Effizienzsteigerungen), wird der öffentliche Verkehr bei Kürzungen des Staates immer spürbarer und schmerzhafter geschröpft. Der öffentliche Verkehr und die Verkehrs- und Finanzpolitik haben alles Interesse an einer Unterstellung unter den reduzierten MWST-Satz.
Verzicht auf Vorsteuerkürzungen für Betriebsleistungen und Investitionen
Die Frage der Vorsteuerkürzung beim Erhalt von Abgeltungen im öffentlichen Verkehr wurde bereits bei der Einführung der Mehrwertsteuer und bei der Bahnreform 1 diskutiert. Die eher technische Problematik der Vorsteuerkürzung wurde immer wieder zurückgestellt, obwohl die finanziellen Auswirkungen für den öffentlichen Verkehr gravierend sind. Es sind zwei Fälle auseinanderzuhalten:
- Kürzung der Vorsteuer beim Erhalt von Betriebsbeiträgen.
- Kürzung der Vorsteuer bei Investitionsbeiträgen von Dritten.
Kürzung der Vorsteuer beim Erhalt von Betriebsbeiträgen
Der Gesetzgeber stellt sich auf den Standpunkt, dass der öffentliche Verkehr nur einen Teil seiner Erträge am Markt erzielt. Da somit nur ein Teil der Kosten durch Markterlöse gedeckt sind, wird auch nur auf diesem reduzierten Teil die Mehrwertsteuer an die Endkunden belastet. Entsprechend ist auch der Vorsteuerabzug zu kürzen (im Verhältnis Markterlöse zu Abgeltungen). Diese Kürzung erfolgt pauschal. Die Eidg. Steuerverwaltung legt in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Verkehr jeweils für alle konzessionierten Transportunternehmen fest, in welchem Umfang die pauschale Vorsteuerkürzung zu erfolgen hat. Bis Ende 2003 beträgt dieser Satz pauschal 2,7 Prozent der erhaltenen Abgeltungen, ab 2004 steigt der Satz auf 3,5 Prozent, was eine Erhöhung um 30 Prozent ausmacht!
Ist eine Unternehmung für ihre Leistungen abgeltungsberechtigt, so erhöht sich durch die Kürzung der Vorsteuer der Abgeltungsbedarf. Was die Eidg. Steuerverwaltung an höheren Steuereinnahmen (bzw. nicht zurückerstatteten Vorsteuerleistungen) ausweist, muss die öffentliche Hand an zusätzlichen Abgeltungen leisten! Dabei handelt es sich um jährliche dreistellige Millionenbeträge, welche durch die verschiedenen Bundesstellen vereinnahmt und gleich wieder ausgegeben werden.
Die Vorsteuerkürzung wird durch die Unternehmen als Aufwand auf die einzelnen Linien verteilt. Der Kostendeckungsgrad der Linien verschlechtert sich entsprechend. Da gewisse Kantone die Angebotsdichte über Minimalforderungen zum Kostendeckungsgrad regeln, kann die laufende Erhöhung der Vorsteuerkürzung ausschlaggebend sein für Angebotsreduktionen. Ein rein technischer MWSt-Vorgang, welcher für den Bund finanziell neutral ist, kann somit die Angebotsdichte auf einzelnen Linien negativ beeinflussen.
Kürzung der Vorsteuer beim Erhalt von Investitionsbeiträgen
Bei Investitionsprojekten besteht das Problem darin, dass Beiträge Dritter (Kantone, Gemeinden) steuersystematisch als nicht der Mehrwertsteuer unterworfene Erlöse und nicht als Finanzierung betrachtet werden. Sie werden aus mehrwertsteuerlicher Sicht mit 'Spenden' gleichgesetzt! Damit geht den Transportunternehmungen das Recht verloren, die auf den Bauleistungen lastende Mehrwertsteuer zurück zu fordern (Vorsteuerkürzung). Dies kommt einer Besteuerung von Abgeltungen gleich.
A-fonds-perdu-Beiträge für Investitionsprojekte führen somit dazu, dass die mit den Projektkosten angefallene Vorsteuer im Verhältnis gekürzt werden muss, d.h. nicht vollständig zurückgefordert werden kann. Zusätzlich muss auf den für das Projekt erbrachten Eigenleistungen Eigenverbrauchssteuer abgeliefert werden. Bei Projekten ohne Landerwerb ist von einer nahezu vollumfänglichen Vorsteuerkürzung auszugehen.
Aufgrund des hohen Investitionsvolumens im öffentlichen Verkehr werden über diesen Mechanismus beträchtliche Beträge abgeschöpft. Die Beiträge von Kantonen und Gemeinden allein an den Infrastrukturinvestitionen der SBB belaufen sich auf jährlich rund 100 bis 150 Mio. Franken. Von diesen Beiträgen sind der Eidg. Steuerverwaltung unter dem Titel Vorsteuerkürzung jährlich rund 7 bis 11 Mio. Franken abzuliefern.
Besonders störend ist die Situation bei Grossprojekten, welche von den Kantonen mitfinanziert werden. Beim Tiefbahnhof Zürich beispielsweise, an dessen Kosten sich der Kanton Zürich mit 580 Mio. Franken beteiligt, beläuft sich die Vorsteuerkürzung auf rund 40 Mio. Franken. Bei der S-Bahn Genf, woran der Kanton Genf 400 Mio. Franken beisteuert, sind es knapp 30 Mio. Franken. Die mehrwertsteuerliche Gleichsetzung solcher Beträge zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit 'Spenden' ist nur schwer nachvollziehbar.
Die Tatsache, dass ein Teil der Beiträge, trotz des Grundsatzes, dass Abgeltungen der öffentlichen Hand nicht der Besteuerung durch die MWST unterliegen, im Ergebnis trotzdem bei der Eidg. Steuerverwaltung abzuliefern sind (in Form einer Vorsteuerkürzung), wird von den betroffenen Kantonen und Gemeinden als 'taxe occulte' empfunden. Die Belastung ist deshalb zu beseitigen.
Die Kantone und Gemeinden übernehmen mit der Finanzierung von Investitionen in den öffentlichen Verkehr Aufgaben im übergeordneten Interesse. Die mit den à-fonds-perdu-Beiträgen durch Parlamente und Stimmbürger bezweckte Absicht der Förderung des öffentlichen Verkehrs wird unterlaufen. Durch die Vorsteuerkürzung beim Erhalt von Abgeltungen der öffentlichen Hand gehen dem öffentlichen Verkehr jährlich Beträge in zweistelliger Millionenhöhe verloren. Zudem ist Verlagerung von Gemeinde- und Kantonsmittel in die Bundeskasse einer gegenseitigen Besteuerung von Hoheitsträgern gleichzusetzen. Diese Praxis wurde bei anderen Steuerarten vom Bundesgericht gerügt resp. untersagt.
Die Kompensation von Steuern mit Steuergeldern macht keinen Sinn. Die Lösung des Problems besteht darin, dass im Mehrwertsteuergesetz in Artikel 90 die Kompetenz des Bundesrates, Ausnahmeregelungen zu erlassen, um den hier in Frage stehenden Sachverhalt erweitert wird. Der Bundesrat erhält damit die Kompetenz, die Befreiung in der Mehrwertsteuerverordnung zu konkretisieren, ohne dass die Vorsteuerkürzung grundsätzlich in Frage gestellt wird.
Die finanziellen Auswirkungen der Beseitigung der Vorsteuerkürzung
In den Beratungen zur Neuen Finanzordnung vom 10. Juni 2003 hat Bundesrat Villiger die Ausfälle durch die Aufhebung der Vorsteuerkürzung auf 200 Mio. Franken quantifiziert. Diese Aussage trifft bei der beantragten Änderung des Mehrwertsteuergesetzes nicht zu, da die Vorsteuerkürzung im Grundsatz nicht in Frage gestellt wird. Auf Vorsteuerkürzungen soll nur verzichtet werden, wenn diese durch andere Subventionen der öffentlichen Hand kompensiert werden. Die neue Regelung führt somit zu einer Reduktion der Staats- und Fiskalquote und zu einem höheren Eigenwirtschaftlichkeitsgrad des öffentlichen Verkehrs.
Die Vorsteuerkürzung im öffentlichen Verkehr aus Investitionsbeiträgen beläuft sich im Jahr 2003 auf ca. 30 bis 50 Mio. Franken. Bei Zunahme der durch Kantonsbeiträge finanzierten Investitionstätigkeit im öffentlichen Verkehr (Tiefbahnhof Zürich, S-Bahn Genf, Glatttal-Bahn, Metro Lausanne) erhöht sich der Steuerausfall für den Bund entsprechend.
Da die Vorsteuerkürzung die Bauvorhaben wie dargelegt entsprechend verteuert, werden durch ihren Wegfall die Subventionsgeber um den gleichen Betrag entlastet, so dass sich Steuerausfall beim Bund und Einsparungen bei Kantonen und Gemeinden kompensieren. Die durch den Mechanismus des «Geld von einer staatlichen Tasche in die andere staatliche Tasche-Verschiebens» künstlich aufgeblähte Staatsquote sinkt.
Bei den Betriebsbeiträgen macht die pauschale Vorsteuerkürzung bis zu 100 Mio. Franken pro Jahr aus. Ein Verzicht darauf kann vollumfänglich durch die Reduktion von Abgeltungen aufgefangen werden. Für die öffentliche Hand entsteht kein finanzieller Ausfall, da auf die Vorsteuerkürzung nur verzichtet werden soll, wenn die Auswirkungen durch andere Subventionen ausgeglichen wurden.
Konformität mit der neuen Finanzordnung
Die Postulate des öffentlichen Verkehrs decken sich mit der Stossrichtung, welche der Bundesrat im Rahmen der neuen Finanzordnung verfolgt. Diese hat gemäss Botschaft das Ziel, das Steuersystem zu vereinfachen und zu verbessern. Der Bundesrat sieht zu diesem Zweck Anpassungen im Bereich der Mehrwertsteuer und der direkten Bundessteuer vor.
Im Kapitel über die Beschränkung auf zwei Sätze bei der Mehrwertsteuer (Kapitel 1.5.4.1 der Botschaft) hält der Bundesrat fest, dass eine möglichst geringe administrative Belastung der Unternehmen ein Kennzeichen der Mehrwertsteuer ist.
Nach dem Willen des Verfassungs- und Gesetzgebers sollen letztlich nicht die steuerpflichtigen Unternehmen, sondern die Konsumenten die Steuer tragen.
Bei beiden vorgeschlagenen und beantragten Änderungen (Senkung Mehrwertsteuersatz und Beseitigung der Vorsteuerkürzung) tragen aber nicht die Konsumenten die volle Steuerlast, sondern in wesentlichem Rahmen der Bund, die Kantone und Gemeinden. Denn:
- Durch die Unterstellung unter den Normalsatz wird die Benützung des öffentlichen Verkehrs verteuert und die Nachfrage sinkt. Die ungedeckten Kosten des öV werden durch Abgeltungsmittel des Bundes und der Kantone gedeckt.
- Da sich die Vorsteuerkürzung im Betriebsaufwand der öV-Unternehmen niederschlägt, führt dieser Mechanismus zu einer Erhöhung der Abgeltungsleistungen. Dieser Effekt ist umso höher, je höher der Mehrwertsteuersatz ist.
- Bei Beiträgen von Kantonen und Gemeinden an Investitionen des öV geht den Transportunternehmungen das Recht verloren, die auf den Bauleistungen lastende Mehrwertsteuer zurück zu fordern (Vorsteuerkürzung). Dies führt zu Mehrkosten bei Investitionen, welche anteilig durch die Beitragszahler (Bund, Kantone, Gemeinden) bezahlt werden müssen.
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gs_nr6_d.pdf (209.7 kB) 
