Bahnreform
litra. Die Botschaft zur Bahnreform, die zurzeit von der Verkehrskommission des Ständerates beraten wird, bringt wesentliche Verbesserungen im Wettbewerb zwischen den Bahnen. Sie begnügt sich allerdings mit einer schweizerischen Bahnoptik und hier noch mit einer allzu einseitigen Sicht der Dinge bezüglich der Konkurrenzverhältnisse. Der Wettbewerb mit der Strasse, den ausländischen Bahnen und dem Luftverkehr findet in der Botschaft kaum Beachtung. Die mit der Bahnreform zwingend notwendige und verlangte Verbesserung der Rahmenbedingungen findet nicht oder ungenügend statt oder kommt zu spät. Das gilt auch für die inhaltliche Ausgestaltung des Dossiers Landverkehr des bilateralen Vertrages mit der EU. Hier ist dringender Handlungsbedarf. Eine eingehende Analyse des Informationsdienstes für den öffentlichen Verkehr LITRA zur Bahnreform kommt zu verschiedenen zum Teil brisanten Schlussfolgerungen. Die vorberatende Kommission des Ständerates beginnt die Beratung der Vorlage diese Woche.
Ende der 80er Jahre stellte eine hochkarätig zusammengesetzte Expertenkommission des Bundesrates, die Groupe de réflexion, Thesen zur Verkehrspolitik auf und leitete daraus dringenden Handlungsbedarf ab. Die Reform unserer Bahnen ist ein wichtiges Postulat aus dieser Expertengruppe. Zusammen mit weiteren Postulaten basiert es auf insgesamt sechs Thesen, welche die Experten aufstellten. These Nummer 1 lautet: "Die SBB können unter den heutigen Rahmen- und Marktbedingungen nicht wettbewerbsfähig sein". Die Politik der Zukunft habe deshalb diese Rahmenbedingungen zu verändern.
Heute nun liegt bei den Eidgenössischen Räten die Botschaft des Bundesrates zur Bahnreform. Die vorberatende Verkehrs- und Fernmeldekommission des Ständerates beginnt ihre Beratungen diese Woche.
Eine genaue Analyse des vorliegenden Vorschlags des Bundesrates zur Bahnreform zeigt indessen, dass ein Wettbewerb eröffnet wird, ohne für faire Wettbewerbsverhältnisse zu sorgen und ohne die Tragweite für die Bahnen und die Schweizer Volkswirtschaft zu kennen.
Die Hauptkonkurrenten Strasse, internationale Bahnen und Luftverkehr werden ausgeklammert.
Die Schweizer Bahnen laufen Gefahr, in einen Wettbewerb entlassen zu werden, in dem sie von Anfang keine Chancen haben.
Über die Vernichtung von Milliardeninvestitionen der öffentlichen Hand und von Privaten sowie zusätzlicher Subventionen für den öffentlichen Verkehr wird auch die Schweizer (Volks-)Wirtschaft Schaden nehmen.
Forderungen an eine tatsächliche Bahnreform
Die Bahnreform ist deshalb umfassender zu gestalten. Die Wettbewerbsverzerrungen sind vor der Oeffnung der Märkte zu beseitigen:
- Die verkehrlichen Rahmenbedingungen, insbesondere die Gewichtslimite im Strassengüterverkehr sowie die Abgabenhöhe und der Einführungszeitpunkt der LSVA, müssen vor Verabschiedung der Bahnrefom bekannt und rechtsgültig beschlossen sein.
- Zur Erhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit müssen über die Entschuldung der Schweizer Bahnen vergleichbare Kostenstrukturen wie bei den zukünftigen Hauptkonkurrenten geschaffen werden. Soweit nötig sind Restrukturierungsmassnahmen vorzusehen.
- Die Wettbewerbsverzerrungen, v.a. bei der Mehrwertsteuerregelung mit der ungerechtfertigten Kürzung des Vorsteuerabzuges und beim internationalen Verkehr, sind zu beseitigen.
- Im Regionalverkehr müssen alle Bahnen die gleichen Wettbewerbschancen haben.
Die Ziele der Bahnreform
Mit der Bahnreform soll die Effizienz im öffentlichen Verkehr beziehungsweise im Schienenverkehr gesteigert werden. Gleichzeitig soll das Kosten-Nutzen-Verhältnis für die öffentliche Hand verbessert werden. Für die Erreichung der beiden Ziele sind bessere Rahmenbedingungen die wichtigste Voraussetzung. In der Botschaft wird jedoch kaum darauf eingegangen. Man beschränkt sich darauf, die anstehenden Vorlagen im Verkehrsbereich aufzulisten. Klare Anforderungen an die Rahmenbedingungen, um aus ganzheitlicher Sicht eine volkswirtschaftlich und ökologisch optimale Bewältigung des Verkehrs durch die Verkehrsmittel (Schiene, Strasse, Luft etc.) sicherstellen zu können, fehlen.
Die Botschaft zur Bahnreform konzentriert sich auf Ausführungen zum Trassenpreis, zur Trennung in die Bereiche Verkehr und Infrastruktur, zur Finanzierung der Investitionen sowie zur Entschuldung der Bahnen. Eine verkehrspolitische Einbettung der vorgeschlagenen Massnahmen sowie eine Beschreibung der daraus erhofften Wirkungen (Chancen wie Risiken) ist kaum zu finden.
Die Stärken der Botschaft zur Bahnreform
Die Botschaft zur Bahnreform ist eine Ausweitung des revidierten Eisenbahngesetzes auf den gesamten schweizerischen Schienenverkehr. Die wesentlichen Anliegen sind identisch. Es entsteht eine neue Marktordnung, welche den Wettbewerb unter den Bahnen durch den open access, den freien Netzzugang, fördert. Das Bestellprinzip mit Abgeltung wird eingeführt. Ergänzt werden diese Elemente durch eine institutionelle Erneuerung der SBB. Dazu gehören namentlich die Finanzierung der Infrastruktur, die Refinanzierung der SBB und eine Aenderung der Führungs- und Produktionsstrukturen der SBB bei gleichzeitiger Umwandlung der SBB in eine Aktiengesellschaft.
Die Konkurrenz zwischen den Schweizerischen Bundesbahnen und den konzessionierten Transportunternehmungen KTU hat am Beispiel der Seelinie gezeigt, dass Wettbewerb durchaus belebend wirkt. Insgesamt wird vom Wettbewerb unter den Bahnen ein besseres, d.h. marktgerechteres Angebot im Regionalverkehr erwartet. Es sollen auch alle Bahnen die gleichen Chancen in diesem Wettbewerb haben.
Trotzdem wurden nicht alle Wettbewerbsverzerrungen im ersten Anlauf angepasst, wie zum Beispiel die Art und Weise der Finanzierung des Rollmaterials, der Umfang der Subventionen (v.a. Güterverkehr), die Flexibilität der Lohngestaltung, eine nur den SBB auferlegte Selbstbeschränkung bei der Konkurrenzierung Dritter.
Die Lücken der Botschaft zur Bahnreform
Trotz den Hinweisen auf die Anpassungen an das EU-Recht ist die Botschaft Bahnreform durch eine schweizerische Bahnoptik geprägt. Der Wettbewerb mit der Strasse, mit ausländischen Bahnen und dem Luftverkehr findet kaum Beachtung. Die hauptsächlichen Konkurrenten werden damit ausgeklammert. Nationale Grenzen dürften aber für den Schienenverkehr in Zukunft keine Barriere mehr sein.
Kein homogener Markt
Die Konkurrenz unter den Schienenanbietern führt nicht zwangsläufig zu Wettbewerbsvorteilen gegenüber der Strasse. Der Verkehrsmarkt ist nicht homogen, d.h. es gibt bahngerechte und strassengerechte Güter. Die Bahnen werden sich im Konkurrenzkampf um die rentablen Bahnangebote streiten. Die Preise sinken auf die Selbstkosten. Nutzniesser sind vordergründig die Verlader. Bei den Bahnen fallen aber Deckungsbeiträge weg, die bislang zur Finanzierung des ganzen Bahnsystems beigetragen haben. Dieser unter dem treffenden Stichwort "Kanibalisierung" geführte Wettbewerb schädigt das Bahnsystem.
Im internationalen Vergleich sind die Schweizer Bahnen kleine Unternehmungen (siehe Tabelle 1). Eine Deutsche Bahn hat einen Personalbestand von 327'100 Angestellten, die SBB knapp einen Zehntel davon, nämlich 35'200. Alle unsere Nachbarbahnen haben einen ungleich grösseren Heimmarkt und damit eine wesentlich breitere Präsenz im Markt. Da im Bahnverkehr die Reisedistanz ein wesentliches Wettbewerbsmarkmal ist, können die ausländischen Unternehmungen ihre Marktmacht vor allem beim grenzüberschreitenden Verkehr zeigen.
Die Schweizer Bahnen kontrollieren heute rund die Hälfte des alpenquerenden Schienenverkehrs. Ob sie diesen Marktanteil halten oder ausbauen können, ist weitgehend eine Frage wie stark der Strassengüterverkehr fiskalisch belastet werden kann. Schweizer Bahnen haben eine hohe Produktivität und einen guten Qualitätsstandard.
Altlasten trotz Bahnreform
Die Entschuldung der Bahnen ist ausschlaggebend für den Erfolg der Bahnreform. Die Deutsche Bundesbahn AG (DB) wurde über eine sehr weitgehende Entschuldung und Restrukturierung für den Wettbewerb finanziell fit gespritzt. 1994, im ersten Jahr der Bahnreform, konnte die DB ihren Personalaufwand um rund 8,5 Milliarden Mark (!) verringern, weil der Bund die Personalkosten der DB übernommen hat. So ist heute der Personalaufwand pro Mitarbeiter bei den DB nur halb so gross wie bei den SBB. Auch die Altersvorsorge hat wesentlichen Einfluss auf diese grossen Unterschiede. Bei den SBB soll gemäss Bundesrat die Deckungslücke in der Pensions- und Hilfskasse (2. Säule) als Altlast hängen bleiben. Die Verzinsung der Deckungslücke von 5 Milliarden Franken führt zu jährlichen Zinskosten von rund 200 Millionen Franken vom ersten Jahr der Bahnreform an.
Die mit der Bahnreform vorgesehene Entschuldung der SBB greift nur auf der Infrastrukturseite. Es müssen aber aufwendige Infrastrukturen aus früheren Jahren unterhalten werden. Vor allem beim Rollmaterial müssen die Zins- und Unterhaltslasten vergangener Zeiten weiter mitgenommen werden. Die Schweizer Bahnen sollten deshalb von allen Altlasten befreit werden, um gleiche und faire Startbedingungen zu erhalten.
Konkurrenz mit der Strasse wird ausgeklammert
Das Versprechen fairer Rahmenbedingungen für die Schiene dank kostenwahrer Preise bleibt bei der Bahnreform unerfüllt. Sie sind aber die grundlegenden Voraussetzungen für einen Erfolg der Bahnreform. Rahmenbedingungen sind eine entscheidende Orientierungsgrösse für jede Unternehmung. Solange sie so diffus bleiben oder sich gar noch laufend weiter verschlechtern, sinkt die Investitionsbereitschaft der Bahnen und der verladenden Wirtschaft auf Null. Der ganze Verkehrsmarkt braucht verlässliche Rahmenbedingungen. Sonst bewegen sich die Bahnen im luftleeren Raum.
Massive Verluste und Stellenabbau voraussehbar
Weder ist eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) eingeführt, noch wissen die Bahnen, ob die Abgabe nur die 28-Tonnen-Limite kompensiert, was einem Nullsummenspiel gleichkommt, oder ob die LSVA darüber hinaus verkehrslenkend sein soll. Mit 2,5 bis 3 Rappen pro Tonnenkilometer wäre allenfalls nur die Kompensation der bewährten 28-Tonnen-Limite sichergestellt. Der Bau Neuer Eisenbahn-Alpentransversalen kommt nicht vom Fleck und die Umsetzung der Alpenschutzartikel mit einer Alpentransitabgabe von mindestens 200 Franken pro Durchfahrt lässt ebenfalls auf sich warten und ist nicht rechtzeitig auf die Bahnreform in Kraft. Nur wenn eine Durchfahrt auf der Strasse durch die Schweiz 600 Franken und mehr kostet, kann die Bahn ein preislich attraktives Angebot ohne Subventionierung bieten. Eine marktgerechte Preisgestaltung würde sogar erlauben, eine Durchfahrtsgebühr von 1300 Franken zu verlangen, wie Berechnungen aufgrund der in der EU angewendeten Tarifsysteme (z.B. am Mont-Blanc) ergeben haben.
Die Erhöhung der 28-Tonnen-Limite ohne genügende LSVA würde den Bahnen einen Ertragsausfall von 300 Millionen Franken verursachen (siehe Tabelle 2). Hinzu kämen Investitionen in Milliardenhöhe von Privaten und der öffentlichen Hand in Geleiseanlagen, Verladeeinrichtungen und Rollmaterial, die verloren wären.
Die sich laufend verschlechternden Rahmenbedingungen schaden nicht nur dem Bahngüterverkehr. Da dieser ein ebensowichtiger Kostenträger des gesamten Schienensystems ist, strahlen die schlechten Rahmenbedingungen auch auf den Personenverkehr aus und erhöhen den Druck auf die Tarife. Angebot und Bedienungsraster der Bahn müssten gestraft werden. Einige tausend Stellen gingen verloren. Lokomotiven und viele Güterwagen wären überzählig. Die Mehrheit der heute rund 3'000 Anschlussgeleise der verladenden Wirtschaft könnten nicht mehr bedient werden.
Luftverkehr wird bevorzugt
Zu den schlechten Rahmenbedingungen gehört auch die Tatsache, dass bei den Lärmschutzmassnahmen im Flugverkehr - wie auch im Strassenverkehr - nicht mit der gleichen Konsequenz vorgegangen wird wie beim Schienenverkehr. Bei Neuanschaffungen gehen die Kosten von lärmarmem Rollmaterial voll zulasten der Bahnen.
Obwohl im internationalen Verkehr eine direkte Konkurrenz mit dem Luftverkehr besteht, ist beispielweise für Auslandbillete in der Schweiz die Mehrwertsteuer geschuldet (jährliche Belastung der Bahnen im Umfang von rund 18 Millionen Franken). Der Flugverkehr hingegen ist davon befreit! Die Bahnreform erwähnt auch diese ungleiche Behandlung mit keinem Wort. Ebenfalls keine Lösung zeigt die Bahnreform bezüglich der Kürzung des Vorsteuerabzuges auf, obwohl die Schweiz als einziges Land in Europa diese Kürzung praktiziert. Diese ungerechtfertigte Kürzung verursacht dem öffentlichen Verkehr insgesamt Mehrkosten von jährlich knapp 100 Millionen Franken.
Dringender Handlungsbedarf
Die Botschaft Bahnreform bringt wesentliche Verbesserungen im Wettbewerb zwischen den Bahnen. Sie begnügt sich allerdings mit einer schweizerischen Bahnoptik. Der Wettbewerb mit der Strasse, den ausländischen Bahnen und dem Luftverkehr findet in der Botschaft kaum Beachtung. Es wird ein Wettbewerb eröffnet, ohne für faire Wettbewerbsverhältnisse zu sorgen und ohne die Tragweite für die Bahnen und die Schweizer Volkswirtschaft zu kennen. Die Hauptkonkurrenten Strasse, internationale Bahnen und Luftverkehr werden ausgeklammert.
Die Schweizer Bahnen laufen Gefahr, in einen Wettbewerb entlassen zu werden, in dem sie von Anfang an keine Chancen haben. Über die Vernichtung von Milliardeninvestitionen der öffentlichen Hand und von Privaten sowie zusätzlicher Subventionen für den öffentlichen Verkehr wird auch die Schweizer (Volks-)Wirtschaft Schaden nehmen.
Die Bahnreform ist deshalb umfassender zu gestalten. Die Wettbwerbsverzerrungen sind vor der Öffnung der Märkte zu beseitigen:
- Die verkehrlichen Rahmenbedingungen, insbesondere die Gewichtslimite im Strassengüterverkehr sowie die Abgabenhöhe und der Einführungszeitpunkt der LSVA, müssen vor Verabschiedung der Bahnreform bekannt und beschlossen sein.
- Zur Erhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit müssen über die Entschuldung der Schweizer Bahnen vergleichbare Kostenstrukturen wie bei den zukünftigen Hauptkonkurrenten geschaffen werden. Soweit nötig sind Restrukturierungsmassnahmen vorzusehen.
- Die Wettbewerbsverzerrungen (v.a. Mehrwertsteuerregelung) gegenüber dem Luftverkehr sind zu beseitigen.
- Im Regionalverkehr müssen alle Bahnen die gleichen Wettbewerbschancen haben.
Tabelle 1
Die Schweizer Bahnen im internationalen Vergleich | (Zahlen 1994) | Netzlänge
(km) | Personalbestand | Fahrten je Einwohner | | Deutsche Bahn AG | 40'355 | 327'100 | 18 | | Ferrovie dello Stato | 16'002 | 140'200 | 8 | | Österreichische Bundesbahnen | 5'636 | 62'900 | 24 | | SNCF | 32'275 | 185'700 | 14 | | Schweiz. Bundesbahnen | 2'998 | 35'200 | 38 |
Tabelle 2
Ertragsausfall ohne genügende fiskalische Kompensation mittels LSVA 40 Tonnen ohne LSVA: | Ertragsausfall in Mio. Fr.: | | Binnenverkehr | 115 | | Import/Export | 75 | | Transitverkehr | 110 | | Total | 300 |
Die Kurz-Analyse der Botschaft zur Bahnreform kann gegen Einsendung eines mit 70 Rappen frankierten C5-Couverts (doppelte Postkartengrösse) kostenlos beim Informationsdienst für den öffentlichen Verkehr LITRA, Postfach, 3001 Bern, bezogen werden.
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