La taxe à la valeur ajoutée et les transports publics
litra. Lors de l’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en 1995, les intérêts des transports publics et des cantons n’ont été qu’insuffisamment pris en compte. La TVA pèse exagérément sur le secteur des transports publics, péjore sa position concurrentielle et augmente les besoins en subventions. En raison de la réduction de l’impôt préalable, les finances cantonales sont de facto soumises à une «taxe occulte». Deux amendements de la loi permettraient de réduire le montant des indemnités requises par les transports publics, d’améliorer l’efficacité de l’administration et de réduire la quote-part de l’Etat.
Dans de nombreux pays de l’UE (voir tableau), le transport de voyageurs jouit d’un traitement fiscal privilégié. Ce n’est pas le cas en Suisse. Les pays européens soit n’assujettissent pas les transports publics à la taxe sur la valeur ajoutée, soit ils leur appliquent un taux réduit. En revanche, la Suisse est pratiquement la seule nation où les transports publics sont astreints à verser la TVA au taux normal. Pourtant, les transports publics suisses transportent chaque jour 5,4 millions d’usagers (y compris les comptages multiples) et couvrent ainsi les besoins journaliers de la population. Pour cette raison, ils devraient bénéficier du taux réduit de 2,4 pour cent. Les transports publics couvrent les besoins de base de la population en termes de mobilité.
En plus de l’assujettissement au taux normal de la TVA, les entreprises de transports publics ne peuvent demander le remboursement que d’une partie des prestations préalables. Dans le domaine des investissements, cette réduction de l’impôt préalable a pour effet que les contributions des cantons et des communes aux investissements des transports publics constitue en fait une «taxe occulte». Environ sept pour cent de chaque contribution des cantons et des communes aux transports publics alimentent la caisse fédérale. Les cantons et les communes subventionnent ainsi indirectement la Confédération ! Les contributions de la Confédération à l’infrastructure augmentent la réduction de l’impôt préalable des transports publics.
Dans sa «série jaune», le service d’information pour les transports publics LITRA a publié une brochure dans laquelle elle analyse la situation des transports publics et celle des cantons. Il présente également des propositions (voir lien à la fin de ce document).
La loi sur la taxe à la valeur ajoutée doit être complétée en ce sens que le Conseil fédéral soit autorisé, d’une part à appliquer aux transports publics le taux réduit de 2,4 pour cent (taux relatif aux produits de première nécessité, etc.) pour les transports de voyageurs en trafic concessionnaire et, d’autre part, à supprimer la réduction de l’impôt préalable sur les subventions et autres contributions versées par les pouvoirs publics.
Le passage du taux normal au taux réduit peut s’effectuer sans incidence financière et peut être conçu de façon à être neutre vis-à-vis des concurrents opérant en trafic public (entreprises privées de cars ou de taxis). L’élimination de la réduction de l’impôt préalable grevant les subventions et les autres contributions des pouvoirs publics permet d’éliminer des flux de subventions et, partant, de réduire la quote-part fiscale et celle de l’Etat. Les pertes financières qu’entraînent ces deux propositions sont pour l’essentiel compensées par la baisse des indemnités versées au titre des dépenses non couvertes dans le domaine des transports publics.
Plus que deux taux selon le nouveau régime financier
La TVA a été introduite le 1er janvier 1995. Contrairement à la pratique suivie dans les autres pays européens, la Suisse a assujetti les transports publics à la taxe au taux normal. Le renchérissement qui en est résulté pour ces transports a conduit en 1995 à un recul de la demande de 5,5 pour cent au total.
L’introduction de la nouvelle loi sur la TVA au début de 2001 permit d’éliminer au moins le traitement pénalisant du trafic international par rapport au transport aérien. Jusqu’à la fin de l’an 2000, la part interne des parcours ferroviaires internationaux était assujettie intégralement à la TVA (taux normal), alors que les vols internationaux avaient été exonérés de la taxe depuis son introduction.
Le 9 décembre 2002, le Conseil fédéral a adopté le message sur le nouveau régime financier et l’a soumis au Parlement. Avec ce nouveau régime, le gouvernement entend assurer sur le long terme les recettes de la Confédération et introduire des simplifications dans le domaine de la TVA. Seuls deux taux devraient désormais être appliqués. Le Conseil fédéral renonce à d’autres aménagements du régime fiscal.
Dans l’optique de la politique des transports et de la politique financière, mais aussi dans celle de la concurrence, le problème du traitement pénalisant des transports publics par la TVA reste entier. C’est pourquoi il est nécessaire d’adopter deux amendements qui contribueraient à simplifier largement l’application de la TVA :
- Dans le domaine des transports publics, appliquer le taux réduit au transport de voyageurs;
- Dans le domaine des transports publics, renoncer aux réductions de l’impôt préalable grevant les contributions aux frais d’exploitation et aux investissements.
Application du taux réduit au transport de voyageurs
Le tableau ci-après indique les taux de TVA appliqués au transport de voyageurs dans l’Union européenne:
| Pays | Taux normal | Taux pour le transport de voyageurs trafic interne | Taux pour le transport de voyageurs trafic transfrontalier | | Belgique | 21% | 6% | 6% | | Danemark | 25% | pseudo-exonération | 0% | | Allemagne | 16% | 7% (jusqu‘à 50 km)
16% (plus de 50 km, jusqu‘à 2005) | 7%( jusqu‘à 50 km)
16%(plus de 50 km) | | Grèce | 18% | 8% | 0% | | Espagne | 16% | 7% | 7% | | France | 20,6% | 5,5% | 0% | | Irlande | 20% | pseudo-exonération | 0% | | Italie | 20% | 10% | 0% | | Luxembourg | 15% | 3% | 0% | | Pay-Bas | 19% | 6% | 6% | | Autriche | 20% | 10% | 10% | | Portugal | 17% | 5% | 0% | | Finlande | 22% | 8% | 0% | | Suéde | 25% | 6% | 0% | | Grande-Bretagne | 17,5% | 0% | 0% |
De tous les pays de l’Union européenne, seule l’Allemagne procède aujourd’hui de la même façon que la Suisse en ce qui concerne le prélèvement de la TVA sur le transport de voyageurs en trafic public. Elle n’applique toutefois le taux normal qu’à partir de 50 kilomètres. Mais ce pays prévoit l’application du taux réduit au trafic à longue distance dès 2005.
Ainsi, tous les pays ont adopté des solutions plus favorables que la Suisse. La Grande-Bretagne, qui a opté pour une large privatisation des transports publics, applique de la solution de loin la plus favorable en exonérant les transports de la taxe (taux zéro) et en accordant le droit à la rétrocession de tous les impôts préalables. Cela démontre que le transport de personnes en trafic public assujetti au taux réduit correspond au standard européen.
En trafic international (dans les limites de l’UE, également le trafic transfrontalier), le transport de voyageurs en trafic public est totalement exonéré de la TVA dans la plupart des pays (taxation au taux zéro).
Depuis quelques années, la Suisse s’est mise au pas dans ce domaine en exonérant de la taxe les titres de transport internationaux dont la gare de départ ou celle d’arrivée est située à l’étranger. De cette manière, la distorsion de concurrence qui existait par rapport au trafic aérien a pu être abolie.
L’assujettissement au taux réduit de 2,4 pour cent à l’heure actuelle au transport des voyageurs en trafic public s’impose pour les raisons suivantes:
- Les transports publics couvrent les besoins de base de la population en termes de mobilité. Se déplacer est une nécessité quotidienne.
- Le traitement fiscal privilégié «du service d’usage courant» fourni par les transports publics correspond au fonctionnement du dispositif de taxation de la valeur ajoutée en Suisse. Le secteur des transports publics ne réclame pas de solution particulière.
- Le secteur des transports publics est frappé par les hausses de TVA de manière disproportionnée, car la réduction de l’impôt préalable induite à chaque fois par le relèvement du taux de TVA absorbe une partie des fonds nécessaires à l’accomplissement des missions de transport public.
- L’obligation de compenser la charge que constitue la TVA par des subventions supplémentaires, qui conduit à son tour à une nouvelle charge fiscale, est supprimée.
- La quote-part de l’Etat est réduite.
- La solution correspond au modèle qui est appliqué dans la plupart des pays européens.
Pour pouvoir inscrire dans la loi l’assujettissement du transport des voyageurs au taux réduit, il est nécessaire de modifier l’article 36 de la loi sur la TVA. Le montant de la réduction de la TVA sur les titres de transport du trafic public de 7,6 pour cent à 2,4 pour cent oscillerait entre 150 et 200 millions de francs. Les recettes de la Confédération provenant de la TVA se réduiraient d’autant.
Compte tenu des perspectives financières de la Confédération, le report de cette réduction de prix sur les usagers n’est pas gage de succès. En revanche, il y a lieu de rappeler qu’une réduction des tarifs de 5 pour cent pourrait induire une plus forte demande et, par conséquent, des recettes supplémentaires. D’expérience, il est pensable que la demande augmenterait de 1,5 à 3 pour cent environ. La répercussion des réductions de prix sur les usagers serait une contribution à l’abaissement du niveau des prix en Suisse.
Le taux réduit dans les transports publics doit donc être mis en œuvre sans pertes financières pour les pouvoirs publics. Cela est possible à la condition que les tarifs des transports publics demeurent inchangés (en d’autres termes, si les réductions des prix ne sont pas répercutés sur la clientèle). La sous-couverture se réduit pour tous les transports bénéficiant d’indemnités compensatoires. Les subventions à verser aux transports publics baissent en effet de 150 à 200 millions de francs. Etant donné que 80 pour cent des usagers empruntent les moyens de transport régionaux (transports urbains compris), la majeure partie des pertes des rentrées de TVA peut être compensée par la baisse des indemnités cantonales et communales.
Pour les transports publics, un assujettissement au taux réduit est également la voie à suivre dans l’éventualité d’une application financièrement neutre pour les pouvoirs publics.
- Il est à prévoir que les taux de TVA seront successivement augmentés. Pour les transports publics, cela implique un renchérissement direct de l’offre et une pénalisation par rapport au transport individuel. Ce dernier est sensiblement moins imposé par la TVA, car la «prestation de conduite» de l’automobiliste n’entre pas dans le champ de cet impôt direct.
- Dans le cas d’une application financièrement neutre pour les pouvoirs publics, la part des transports publics aux dépenses de la Confédération baisserait. Comme les programmes d’économies de la Confédération sont principalement axés sur le montant absolu des subventions (et, par exemple, non sur les gains d’efficacité réalisés au cours des dernières années), les transports publics sont sollicités de manière toujours plus nette et plus douloureuse.
Renonciation aux réductions de l’impôt préalable pour les subventions d’exploitation et les investissements
La question de la réduction de l’impôt préalable lors de l’obtention d’indemnités dans le secteur des transports publics a déjà fait l’objet de discussions lors de l’introduction de la TVA et de la première réforme des chemins de fer. La problématique assez technique de la réduction de l’impôt préalable a sans cesse été repoussée et ce, bien que des répercussions financières pour le secteur des transports publics soient très sensibles. Deux cas se présentent:
- Réduction de l’impôt préalable lors de l’obtention de contributions aux frais d’exploitation ;
- Réduction de l’impôt préalable lors de contributions de tiers aux investissements.
Réduction de l’impôt préalable lors de l’obtention de contributions aux frais d’exploitation
Le législateur part du point de vue selon lequel une partie seulement des revenus du secteur des transports publics est réalisée sur le marché. Comme seule une partie des coûts est ainsi couverte par les produits commerciaux, les consommateurs finaux ne paient la TVA que sur cette part réduite. La déduction de l’impôt préalable doit donc être réduite dans la même proportion (selon le rapport produits commerciaux/indemnités). Cette réduction s’applique de manière forfaitaire. L’Administration fédérale des contributions, d’entente avec l’Office fédéral des transports, fixe la réduction forfaitaire de l’impôt préalable pour toutes les entreprises de transport concessionnaires. Jusqu’à la fin 2003, ce taux forfaitaire représente 2,7 pour cent des indemnités obtenues, et il passera à 3,5 pour cent à partir de 2004, ce qui représente une augmentation de 30 pour cent !
Si une entreprise a droit à des indemnités au titre des prestations qu’elle fournit, le besoin en indemnités s’accroît du fait de cette réduction. Ce que l’Administration fédérale des contributions inscrit en augmentations de recettes fiscales (ou non-remboursements de l’impôt préalable), l’Etat doit le verser en indemnités supplémentaires ! Il s’agit en l’occurrence de montants annuels se chiffrant à des centaines de millions, qui sont perçus par les divers services fédéraux, puis aussitôt re-dépensés.
La réduction de l’impôt préalable est une charge répartie par les entreprises sur les différentes lignes. Le taux de couverture des coûts des lignes se détériore donc de manière proportionnelle. Comme certains cantons réglementent la densité de l’offre par des exigences minimales en termes de taux de couverture des coûts, l’augmentation continue de la réduction de l’impôt préalable peut être décisive pour des réductions de l’offre. Un fonctionnement purement technique de la TVA, financièrement neutre pour les finances fédérales, peut ainsi avoir des répercussions négatives sur la densité de l’offre proposée sur les différentes lignes.
Réduction de l’impôt préalable lors de contributions aux investissements
Pour les projets d’investissements, le problème réside dans le fait que, sur le plan fiscal, les contributions de tiers (cantons, communes) sont considérées comme des recettes non soumises à la TVA et non comme des mesures de financement. Au niveau de l’imposition sur la valeur ajoutée, elles sont ainsi assimilées à des «dons» ! Les entreprises de transport perdent ainsi tout droit à la récupération de la TVA qui grève les prestations de construction (réduction de l’impôt préalable). Ceci revient à imposer des indemnités.
Les contributions à fonds perdu à des projets d’investissement ont ainsi pour conséquence que l’impôt préalable qui grève les coûts du projet doit être réduit de manière proportionnelle, c’est-à-dire qu’il ne peut être complètement récupéré. Par ailleurs, un impôt sur les prestations propres doit être acquitté sur les prestations fournies à soi-même dans le cadre du projet. De ce fait, la réduction de l’impôt préalable est quasi totale pour les projets qui ne nécessitent pas d’acquisition de terrain.
En raison du fort volume d’investissements dans les transports publics, des montants considérables sont ainsi engloutis. À elles seules, les contributions cantonales et communales aux investissements dans l’infrastructure des CFF s’élèvent à 100 à 150 millions de francs par an. Sur ces contributions, 7 à 11 millions de francs doivent être versés chaque année à l’Administration fédérale des contributions au titre de la réduction de l’impôt préalable.
Cette situation est particulièrement gênante pour les grands projets cofinancés par les cantons. Dans le cas de la gare souterraine de Zurich, par exemple, dont les coûts sont cofinancés par le canton de Zurich à raison de 580 millions de francs, la réduction de l’impôt préalable s’élève à quelque 40 millions de francs. Pour le RER genevois, auquel le canton de Genève participe à hauteur de 400 millions de francs, la réduction est de presque 30 millions de francs. Il est très difficile de comprendre a raison pour laquelle, dans le cadre de la TVA, des montants de ce type, destinés à accomplir des missions publiques, sont assimilés à des «dons».
Le fait que, en dépit du principe selon lequel les indemnités versées par l’Etat ne sont pas assujetties à la TVA, une partie des contributions doit tout de même être versée à l’Administration fédérale des contributions (sous la forme de l’impôt préalable), est considéré par les cantons et les communes concernés comme une «taxe occulte». C’est la raison pour laquelle cette charge doit être supprimée.
Avec le financement d’investissements dans les transports publics, les cantons et les communes prennent en charge des missions d’intérêt général. L’objectif visé par les parlements et les électeurs, à savoir promouvoir le secteur des transports publics avec des contributions à fonds perdu, est invalidé. La réduction de l’impôt préalable lors de l’obtention d’indemnités des pouvoirs publics fait perdre au secteur des transports publics des dizaines de millions de francs par an. De plus, le transfert de ressources des cantons et des communes vers les caisses de la Confédération doit être assimilé à une imposition réciproque d’autorités souveraines. Cette pratique a, pour d’autres types d’impôts, été critiquée – voire interdite – par le Tribunal fédéral.
La compensation d’impôts par d’autres impôts n’a aucun sens. Pour résoudre ce problème, il y aurait lieu d’introduire dans l’article 90 de la loi sur la TVA une clause selon laquelle le Conseil fédéral serait autorisé à édicter des dispositions exceptionnelles. Le Conseil fédéral serait ainsi habilité à mettre en œuvre l’exonération de l’impôt dans l’ordonnance relative à la loi sur la TVA sans que soit fondamentalement remise en question la réduction de l’impôt préalable.
Les répercussions financières de la suppression de la réduction de l’impôt préalable
Lors des débats sur le projet du nouveau régime financier du 10 juin 2003, le Conseiller fédéral Villiger a évalué à 200 millions de francs les pertes induites par la suppression de la réduction de l’impôt préalable. Ce chiffre n’est toutefois pas pertinent dans le cadre de la proposition d’amendement de la loi sur la TVA, puisque la réduction de l’impôt préalable n’est y est pas fondamentalement remise en question. La réduction de l’impôt préalable ne doit être abrogée qu’en cas de compensation par d’autres subventions des pouvoirs publics. Le nouveau régime entraîne une réduction de la quote-part de l’Etat et de la quote-part fiscale, ainsi qu’une hausse de l’autonomie financière des transports publics.
Dans le domaine des contributions aux investissements, le montant de la réduction de l’impôt préalable dans les transports publics avoisine 30 à 50 millions de francs en 2003. La hausse des investissements financés par des contributions cantonales (gare souterraine de Zurich, RER de Genève, Glatttal-Bahn, Métro de Lausanne) accentue en conséquence la diminution des recettes pour la Confédération.
Vu que la réduction de l’impôt préalable renchérit les projets de construction, sa suppression déchargera les bailleurs de fonds d’un montant équivalent. La diminution des recettes fédérales et les économies cantonales et communales se compenseront donc mutuellement. La quote-part de l’Etat, gonflée artificiellement en raison du transfert de fonds d’un portefeuille à un autre, ira en se réduisant.
Dans le domaine des contributions aux frais d’exploitation, le montant forfaitaire de la réduction de l’impôt préalable atteint jusqu’à 100 millions de francs par an. Sa suppression peut être entièrement compensée par la réduction des indemnités compensatoires. Pour les pouvoirs publics, il n’en résulte aucune perte financière puisque la réduction de l’impôt préalable ne peut être supprimée que si les conséquences financières sont compensées par d’autres subventions.
Conformité avec le nouveau régime financier
Les postulats des transports publics rejoignent parfaitement l’axe stratégique que s‘est fixé le Conseil fédéral dans le cadre du nouveau régime financier. Le message y relatif met en avant un objectif de simplification et d’amélioration du régime fiscal. A cet effet, le Conseil fédéral prévoit certains ajustements dans les domaines de la TVA et de l’impôt fédéral direct.
Au point consacré à la limitation de la TVA à deux taux (cf. message, paragraphe 1.5.4.1), le Conseil fédéral précise que la faible charge administrative supportée par les entreprises est dictée par la nature même de la TVA.
Selon la volonté du législateur, ce ne sont pas les entreprises assujetties qui doivent supporter cet impôt, mais bien les consommateurs.
Les deux propositions de modifications (réduction du taux de la TVA et suppression de la réduction de l’impôt préalable) transfèrent une grande partie de la charge fiscale non aux consommateurs, mais à la Confédération, aux cantons et aux communes. En effet:
- L’assujettissement au taux normal renchérit l’utilisation des transports publics et engendre par là-même une diminution de la demande. Les frais non couverts dans le secteur des transports publics sont compensés par des indemnisations fédérales et cantonales.
- La réduction de l’impôt préalable se répercutant sur les frais d’exploitation des entreprises de transport public, ce mécanisme conduit à une hausse des indemnités compensatoires. Cet effet est d’autant plus important que le taux de TVA est élevé.
- En présence de contributions cantonales et communales aux investissements dans les transports publics, les entreprises de transport perdent tout droit au remboursement de la TVA grevant les prestations de construction (réduction de l’impôt préalable), ce qui entraîne un surcroît des coûts d’investissement devant être payés au prorata par ceux qui versent les contributions (Confédération, cantons, communes).
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