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La plupart des considérations suivantes concernent la situation des transports publics (TP) et les modifications que cette loi entraînerait pour eux, notamment dans le domaine des chemins de fer.
1. Objectifs et conséquences de la LCST
Les autorisations délivrées par les pouvoirs publics dans le domaine des transports publics (demandes d’approbation des plans, approbation des cahiers des charges, approbation des types et autorisations d’exploitation) se fondent sur la législation actuelle sur les chemins de fer et sont caractérisées par les procédures rapides et ciblées des autorités.
Les demandes sont en règle générale introduites par l’exploitant des TP (entreprise de chemin de fer ou de bus), qui endosse en premier lieu la responsabilité d’une exploitation sûre. En raison des ressources modestes dont il dispose, l’Etat ne contrôle aujourd’hui pas les installations et les véhicules de manière complète. Il se limite à des contrôles attestés, axés sur le risque. Il se réserve expressément le droit de soumettre en tout temps l’installation ou le véhicule à des sondages qui peuvent intervenir avant l’octroi de l’autorisation d’exploiter ou durant l’exploitation. La législation sur les chemins de fer est donc aujourd’hui garante de la sécurité dans les TP; les installations techniques et les véhicules suisses ont un standard de sécurité élevé. C’est dans l’esprit des collaborateurs, conscients de leurs responsabilités, que naît et agit la notion de sécurité. C’est dans ce sens qu’ils assument leurs fonctions lors de la planification, la construction et l’exploitation des transports publics.
La loi fédérale sur le contrôle de la sécurité technique (LCST) veut, elle aussi, garantir la sécurité, fixer les responsabilités des exploitants en détail et les renforcer. Trois niveaux de sécurité doivent être créés. Les installations et le matériel roulant des TP seront attribuées pour la plus grande part au niveau de sécurité 2.
Selon le nouveau régime, les procédures techniques officielles concernant les TP seraient être réparties sur trois instances :
- a) Comme jusqu’ici, il appartient à l’Office fédéral de diriger la procédure, mais il ne dispose à l’avenir plus de compétences dans le domaine technique !
- b) Des nouvelles instances doivent à l’avenir constater au moyen d’attestation de conformité (niveau de sécurité 2) l’adéquation aux prescriptions techniques relatives à la sécurité. Cette attestation constitue dès lors la base sur laquelle l’agence de sécurité technique se fondera à l’avenir pour accorder les réceptions par type. Pour les véhicules en exploitation, les attestations de conformité doivent être présentées périodiquement à l’autorité d’agrément.
- c) L’Agence suisse de sécurité technique, qui devrait être créée auprès du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication, réunirait les instances chargées de questions de sécurité de tous les départements. Elle contrôlera les activités des organismes indépendants au point de vue de l’organisation, du personnel et de l’exactitude des indications des attestations de conformité. L’agence peut elle-même se muer en organisme indépendant en l’absence d’un tel. Elle prépare les prescriptions techniques de sécurité à l’intention des autorités responsables de la législation et travaille selon les principes de l’économie d’entreprise.
Une telle solution, spécifiquement helvétique, n’est jusqu’à ce jour prévue nulle part dans l’UE. Selon le système européen, ce seront à l’avenir les autorités, les instances désignées à cet effet et les entreprises qui participent à ces procédures. Les développements au sein de l’UE concernant les TP s’aiguillent vers une autorité de surveillance intégrée, couvrant tous les besoins.
Conséquences de la LCST pour les TP :
La prolifération des instances et des interfaces qui leur sont liées engendre une augmentation massive des coûts relatifs aux autorisations techniques requises pour les TP. Les attestations de conformité qui doivent être présentées périodiquement augmenteront de manière sensible les coûts des véhicules et des installations des TP.
Il est inévitable que les délais de traitement des autorisations techniques requises dans les TP augmentent en raison du nombre plus élevé d’instances participant aux procédures et des interfaces qui leur sont liées. Les nouvelles interfaces conduiront à des conflits de compétences et à un rejet mutuel des responsabilités.
Les tâches et les compétences de l’office fédéral, des organismes indépendants et de l’agence de sécurité technique ne sont pas claires. Elles conduiront à des retards dans le traitement des demandes d’autorisations techniques. (Par exemple: réception par type = agence, autorisation d’exploitation = office fédéral).
La pratique actuelle montre que c’est précisément dans les nouvelles constructions que des techniques novatrices sont utilisées, qui ne sont définies ni dans les normes existantes ni dans les ouvrages courants. A l’heure actuelle, dans de tels cas, l’Office fédéral est en mesure de prendre des décisions rapides et d’une manière efficace, d’entente avec l’entreprise qui a soumis la question. Les compétences pour un tel cas ne sont pas réglées dans la nouvelle LCST, ce qui conduira à des procédures fastidieuses.
Un danger latent est celui de voir croître de manière démesurée les exigences concernant la sécurité et les preuves que celle-ci est garantie. L’application de standards erronés peut engendrer des coûts disproportionnés (les chemins de fer, les véhicules routiers, les aéronefs, les usines électriques hydrauliques et nucléaires doivent être considérés sous des aspects différents).
l L’émergence de plusieurs instances officielles indépendantes les unes des autres (Agence de la sécurité technique et offices fédéraux) est en flagrante contradiction avec les efforts de coordination des procédures engagés par le Parlement.
La sécurité dans les TP peut être garantie également à l’avenir en utilisant les procédures et les instruments qui sont en vigueur aujourd’hui !
2. Remarques concernant le rapport sur le projet soumis à la consultation
Les remarques qui figurent dans le chapitre introductif du rapport sur le projet de loi ne concernent que de loin les transports publics.
Le nombre des installations et des véhicules utilisés dans les TP en Suisse est plus ou moins constant depuis des années.
La complexité ne s’est pas accrue énormément, contrairement à ce qui est prétendu au deuxième point du chapitre « situation initiale ». En réalité, les technologies évoluent, alors que les principes de la technique et de la sécurité demeurent très largement les mêmes.
Selon le point 4 de ce chapitre, des tâches toujours plus nombreuses dans le domaine de la sécurité seraient assumées par les producteurs et les exploitants, bien qu’elles incomberaient à l’administration fédérale. Les TP ne sont pas concernés par cette assertion.
Dans les TP, la fonction de surveillance a été exercée jusqu’ici à des conditions favorables, qui étaient orientées sur le facteur «risques».
Il est douteux que «la surveillance des TP dans leur phase d’exploitation», qui fait actuellement l’objet d’une mise en consultation et qui devrait se faire à l’avenir au moyen d’audits, sera axée sur le facteur «risques». Cette nouvelle forme de surveillance sera certainement onéreuse. Avec le partage des tâches prévu par la LCTS, ni la conception valable jusqu’ici en matière de surveillance dans les TP ni celle qui devrait être introduite prochainement sur la base d’audits ne peuvent être appliquées.
L’introduction de la LCTS aura pour conséquence que chaque modification de système et même les corrections mineures toucheront plusieurs offices fédéraux et l’Agence de sécurité technique. Les modifications nécessaires du point de vue des exigences relatives à la sécurité ainsi que des nouvelles dispositions dans ce domaine peuvent être bloquées, voire empêchées, encore plus qu’aujourd’hui en raison des intérêts politiques qui pourraient être défendus par l’Agence de la sécurité technique vu les secteurs très différents qui la composent.
Une telle situation ne peut promouvoir ni la sécurité dans le secteur des TP ni les autres intérêts des TP.
Dans le secteur des chemins de fer, les responsabilités d’une entreprise de transport ferroviaire sont définies de façon claire et complète [loi sur les chemins de fer (LCdF) et ordonnance sur les chemins de fer (OCF)]. L’entreprise est responsable de la sécurité de ses installations et de son matériel roulant. La LCST ne décrit pas mieux la responsabilité de l’entreprise, ni ne la renforce de quelque manière que ce soit !
Dans le domaine des chemins de fer, la LCdF et l’OCF sont des instruments qui ont fait leurs preuves et qui permettent de surveiller la sécurité de manière efficace et avantageuse.
3. Remarques concernant le modèle de base
Le texte suivant figure dans le rapport sur le projet :
'Le maître de l’ouvrage et l’exploitant d’une installation, le producteur ou l’utilisateur d’un véhicule ou d’un appareil est en principe responsable de sa sécurité'.
Pour ce qui est des TP, cela est nouveau en ce qui concerne le maître de l’ouvrage et le producteur. Selon la législation actuelle (par exemple LCdF), c’est l’exploitant d’une installation ou d’un véhicule qui est responsable de la sécurité.
Selon le risque potentiel et la probabilité d’un accident, trois niveaux de sécurité différents seront introduits, qui requièrent des contrôles de tiers inégalement approfondis (chez le producteur-même, auprès de l’Agence de la sécurité technique ou à l’office fédéral). Une autre innovation concerne le partage de la responsabilité de l’Etat entre les offices fédéraux et l’Agence de la sécurité technique. Aujourd’hui, un seul office fédéral traite les questions de la sécurité technique, de l’exploitation, de l’interopérabilité et du financement.
Les avantages du partage des tâches prévu par la LCST sont, selon le rapport, les suivants :
Toutes les tâches liées à la sécurité sont assumées
Les risques comparables sont traités de la même manière
Les tâches sont réparties de telle manière qu’elles puissent être accomplies correctement, dans les temps et à des coûts supportables
Les tâches qui ne peuvent pas être déléguées sont réservées à l’Etat
Les responsabilités sont clairement cernées
Les tâches de promotion sont séparées de celles qui ont trait à la sécurité
L’évolution dans le domaine de la sécurité technique en Europe est prise en considération.
A ces soi-disant avantages s’opposent les dangers et les inconvénients suivants, qui sont tus dans le rapport :
Il y aura un nombre bien plus élevé d’interfaces entre le client (producteur, maître d’ouvrage, propriétaire et exploitant d’installations et de véhicules). C’est le cas notamment pour les procédures de réception des types (octroi de l’autorisation d’exploiter) pour les véhicules. Ceci conduit :
a) à une prolongation marquante des délais par rapport à la procédure actuelle, très simple et qui se déroule dans un seul office fédéral.
b) à une augmentation massive des coûts, qui seront entièrement mis à la charge du producteur ou de l’exploitant. Le rapport minimise la question des coûts. Il refuse quasiment totalement d’admettre que ce concept conduira à une forte augmentation des coûts.
L’application de critères de sécurité uniformes pour des domaines aussi divers que les chemins de fer, la route, le trafic aérien et les centrales nucléaires (et autres) conduira forcément à une aggravation inutile et onéreuse des exigences en matière de sécurité pour tous les domaines.
Il est permis de douter que les exigences en matière de sécurité seront appliquées judicieusement dans chacun des domaines. La conséquence irrémédiable de la création d’une Agence de sécurité technique est le nivellement des exigences en matière de sécurité.
Les indications suivantes sont très pertinentes à ce sujet :
Dans l’exposé intitulé « La sécurité dans les tunnels », présenté à l’assemblée générale de l’UTP à Interlaken en septembre 2001, Monsieur Hans Schlunegger, chef de la technique du chemin de fer de la Jungfrau, a défini la sécurité de la manière suivante : Dans une première approche, la sécurité peut être définie:
«comme l’absence permanente de dangers, de menaces et de risques pour des biens fondamentaux. La sécurité est une notion subjective qui n’est ni visible ni mesurable. Ce qui est considéré comme «sûr» ou «risqué» ne dépend pas uniquement de la personne qui émet ce jugement et de son appréciation du risque, mais aussi de la mesure admise par l’opinion publique pour déterminer la limite entre ces deux appréciations».
En ce qui concerne l’Agence de sécurité technique, les problèmes suivants se posent :
Spécialistes
Aujourd’hui, il y a relativement peu de spécialistes dans les différents secteurs. Tous les postes ne pourront pas être confiés à des spécialistes expérimentés de la branche voulue. Ceci signifie que des dossiers devront être traités par des personnes
qui ne seront pas familiarisées avec le domaine en question (peut-être seulement à titre temporaire). Le résultat sera que des faux critères de sécurité seront appliqués (trop sévères, par assez sévères) ou que, d’une façon générale, le contrôle portera sur de faux éléments.
Critères de sécurité
L’uniformisation des critères de sécurité pour des domaines aussi différents conduira au sein de l’agence (éventuellement aussi à l’extérieur) à une bataille d’experts pour déterminer quels sont les critères judicieux de sécurité. Pour certains aspects de la sécurité, ceci conduira nécessairement à une paralysie de l’agence.
Les synergies soulignées dans le rapport sont bien minimes par rapport à ces grandes faiblesses !
La sécurité qui prévaut pour les avions n’est pas du tout la même que celle qui concerne les trains ou les véhicules routiers.
Pour les avions, la sécurité est garantie par les délais extrêmement courts
de remplacement des composants. Vouloir appliquer un tel système aux chemins de fer reviendrait à en faire très rapidement un moyen de transport au coût exorbitant, sans pour autant que le niveau de sécurité, déjà très élevé aujourd’hui, n’augmente de manière conséquente.
4. Récapitulation et conclusions
Ce qui, à première vue, peut paraître séduisant, se révèle à l’examen comme proposition qui soulève beaucoup trop de questions. Elle contient de nombreuses promesses qui ne pourront guère être tenues. Les objectifs promis et décrits dans le rapport ne seront pas atteints avec la LCTS.
Le niveau de sécurité très élevé que connaissent les TP n’augmentera pas avec l’application de la LCTS. L’objectif qu’il y a lieu de rechercher devrait être celui de conserver les standards élevés de sécurité valables pour les TP, car chaque mesure d’accroissement de la sécurité est liée à de très hauts coûts et nuit à la capacité concurrentielle des TP. Ni les cantons, ni la Confédération ne peuvent mettre des moyens financiers à disposition pour de telles mesures.
La législation actuelle suffit à garantir la sécurité dans les TP et ne nécessite nullement une législation spéciale supplémentaire telle que la LCST.
Conséquences de la LCST
Par rapport au système actuel, elle nécessitera un nombre accru de personnel (responsabilité des divers offices). Des spécialistes devront être engagés par les offices fédéraux, l’Agence de sécurité technique et les organismes indépendants. Etant donné les faibles ressources humaines dans les diverses disciplines, les postes seront occupés par des personnes moins bien qualifiées.
Les coûts augmenteront massivement
L’agence prélèvera des émoluments qui s’ajouteront à ceux qu’impose l’autorité de surveillance. Chaque instance intégrée dans les procédures d’autorisations et de surveillance de la sécurité reportera les coûts sur le consommateur final.
C’est un leurre de prétendre que la procédure prévue par la LCTS ne prendra pas plus de temps que le système actuel. Il est clair que les délais se prolongeront vu le nombre accru d’instances concernées.
Le grand perdant de ce nouveau système sera le client (à savoir le producteur et l’exploitant). Pour les TP, cela signifie dans le meilleur des cas une sécurité de même niveau pour un prix largement supérieur. En définitive, c’est le contribuable et l’usager des TP qui feront les frais de l’opération.
L’adaptation au développement en Europe est un faux argument.
Au sein de l’UE, la surveillance de la sécurité est réglée différemment d’un pays à l’autre. Une agence de sécurité telle que la prévoit la LCTS n’existe qu’en Grande-Bretagne pour des secteurs partiels.
La séparation claire entre les tâches de promotion et celles de sécurité peut être introduite aussi au sein du même office fédéral. Pour les TP, cela est le cas aujourd’hui déjà. D’une part, diverses divisions sont responsables, d’une part de la promotion des TP, d’autre part de la sécurité. La coordination des moyens mis en œuvre pour la promotion et ceux qui touchent la sécurité peut aussi avoir un effet bénéfique sur le développement de la sécurité dans un système. Cela suppose toutefois des connaissances que l’on ne trouve généralement que chez les spécialistes en matière de sécurité.
Bilan:
Le changement de système prévu par la LCST engendrera des coûts élevés tout en ne générant qu’une faible valeur ajoutée. La surveillance actuelle de la sécurité dans les TP incombe à une instance officielle dans le cadre d’une procédure intégrée. Il n’y a pas de raison de modifier cet état de choses.
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