Première vue d’ensemble systématique des réformes nationales des chemins de fer en Europe

litra. Il y a plus de dix ans, les pays appartenant à l’Union européenne (UE) o­nt procédé à une réforme nationale des chemins de fer. Ils mettaient ainsi en œuvre la Directive 91/440/CEE. Jusqu’à ce jour, ces réformes o­nt évolué de façon fort différentes. Sans avoir procédé à un réexamen ni à une analyse de son concept initial, l’UE a promulgué une nouvelle Directive concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité. Cette Directive repose toujours sur la théorie de la séparation du transport et de l’infrastructure. Or, si l’UE avait analysé les conséquences de sa politique, elle aurait réalisé que cette théorie repose sur une erreur fondamentale. LITRA publie aujourd’hui cette analyse dans sa «série jaune» en lui ajoutant l’état des réformes des chemins de fer en Europe. Ce document s’ajoute à l’ouvrage plus exhaustif publié sous le titre «Philosophie de l’Union européenne en matière de séparation – bénédiction ou malédiction ?»

Un impératif de la théorie de la séparation propagée par l’Union européenne (UE) est la séparation des opérations de transport de celles afférentes à l’infrastructure. La nature de cette séparation peut varier considérablement. Elle s’étend d’une simple séparation sur le plan comptable à la séparation institutionnelle totale. En conséquence, de nouvelles sociétés ou de nouvelles entités administratives o­nt vu le jour ou naîtront prochainement. De plus, cette théorie s’étend également à la séparation d’autres fonctions de nature ferroviaire telles que la répartition des sillons et la perception de redevances d’utilisation des sillons. Les effets de cette tendance se manifestent dans les entreprises ferroviaires sous des formes les plus diverses et les a conduit à créer des sociétés indépendantes de leur holding. Cette séparation a, en outre, été complétée par la division géographique des rayons d’action.

Huit pays européens o­nt procédé à la séparation institutionnelle des chemins de fer. La présente publication présente une analyse de la situation dans sept de ces pays. Le cas dela Grande-Bretagne n’a pas été repris dans ce document, car la situation chaotique née du modèle de séparation adopté dans ce pays est bien connue, de même que la mauvaise qualité des services offerts par ses transports publics. A cela s’ajoutent les tragiques accidents dont il a déjà été question dans la brochure de la «série jaune» «Réforme des chemins de fer 2 : les avantages offerts par des chemins de fer intégrés», publiée le 4 mai 2001. Railtrack, la société de gestion de l’infrastructure, a été reprise par Network Rail. En d’autres termes, elle a été à re-nationalisée. Cette entreprise de droit privé n’a ni actionnaires ni but lucratif (non-for-dividend private-sector company). Elle doit se comporter selon les règles commerciales, mais ses bénéfices doivent être réinvestis dans leur totalité. Les appels aux pouvoirs publics de mettre à disposition de plus amples moyens financiers n’ont pas tari. Ce qui, en revanche, a changé est le fait que pratiquement tous les cercles britanniques intéressés réclament la reconstitution d’une entreprise de chemin de fer intégrée.

Au point de vue de leur organisation, les chemins de fer – à l’instar des autres secteurs économiques – doivent s’adapter aux nouvelles conditions ambiantes et aux nouveaux enseignements. La séparation du transport du secteur de l’infrastructure représente toutefois pour les chemins de fer bien plus qu’une simple adaptation. Elle constitue en fait une révolution. Le jeu en valait-il la chandelle ?

A ce sujet, les gouvernements nationaux font preuve soit d’une attitude volontairement optimiste par rapport aux incidences du modèle qu’ils o­nt choisi, soit ils invoquent les règles de l’UE. Pour sa part, l’UE n’a jusqu’ici jamais examiné de manière systématique si, dans la pratique, sa théorie de la séparation répond effectivement aux objectifs supérieurs qu’elle vise et si, simultanément, elle est de nature à promouvoir les transports par rail. Une telle attitude est anormale, étant donné que plus de quinze ans déjà se sont écoulés depuis que le premier pays a procédé à la séparation du transport et de l’infrastructure.

Nonobstant cette grave lacune, l’UE persiste à appliquer sa théorie de la séparation au domaine de l’accès à l’infrastructure ferroviaire. Cela ressort de la nouvelle Directive 2001/14/CE du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.

Pour l’UE, la séparation comptable n’a été qu’une première phase. Les grands réseaux se sont opposés avec force à la séparation institutionnelle. Les nouvelles directives ne prescrivent plus une séparation.

Parmi les sept pays qui font l’objet de l’analyse, la France est celui qui a procédé à une séparation formelle en adjuvant RFF à la SNCF. Toutefois, les bases légales prévoient que la SNCF continue à gérer le réseau et à l’entretenir. De ce fait, l’entreprise intégrée est maintenue comme par le passé. La division de l’Infrastructure est partie intégrante de la SNCF. RFF ne compte que 300 collaborateurs. La situation en Finlande est presque la même. Dans ce pays, tout a été mis en œuvre pour que le groupe ferroviaire VR Group demeure une entreprise puissante.

Au Portugal, les chemins de fer o­nt été désintégrés. Du point de vue légal, les secteurs du transport et de l’infrastructure sont séparés. Deux sociétés privées, CP et REFER, o­nt été constituées, en conformité aux vœux de l’UE. Il faut savoir que 80% des investissements en faveur des routes et du réseau ferré portugais proviennent de l’UE, ce qui explique le besoin du Portugal de se conformer aux injections de Bruxelles. Le Danemark a également procédé à une séparation et s’est voué à des expériences peu concluantes dans le domaine de la concurrence. En Norvège, des mesures organisationnelles sont envisagées au titre de la compétitivité, mais elles négligent les impératifs d’une politique de transparence.

La Suède est le pays qui s’est aventuré le plus loin sur la voie de la séparation. Le réseau a été démantelé. La Suède se considère, avec la Grande-Bretagne, comme pionnier en matière de séparation. Le modèle qu’elle a adopté a conduit à des investissements irraisonnables. Dans son ensemble, l’état du matériel roulant est largement en deçà du standard européen et des attentes si o­n les compare aux prétentions des réformateurs suédois, exagérément sûrs d’eux. Considéré sous l’angle de la qualité des prestations offertes aux usagers, la Suède a choisi le plus mauvais modèle.
Les chemins de fer des Pays-Bas o­nt longtemps fait figure d’exemple dans toute l’Europe en ce qui concerne l’horaire cadencé et l’organisation en matière de correspondances. Aujourd’hui, les moyens dont ils disposent sont complètement dépassés, ce qui a conduit dans les années 2001/2002 à une crise et à l’effondrement du système. Plusieurs facteurs sont responsables de cette crise, mais les causes principales sont la carence d’investissements et la complexité du modèle de séparation adopté par ce pays.

La vue d’ensemble des réformes des chemins de fer dans les pays européens met en lumière des expériences et des conclusions importantes. En voici quelques-unes :

La séparation complique la prise de décisions
Aucun des modèles de séparation ne prévoit une véritable instance décisionnelle. Par conséquent, décider devient quasiment impossible. Certes, il est expliqué que la décision appartient au ministère dans ce cas d’espèce. Mais pour que le gouvernement soit en mesure de décider dans des objets de première importance, il doit faire appel à des experts chargés de préparer le dossier. En l’absence d’un état-major, il devra confier ce travail à une commission. La prise de décision deviendra alors une affaire politique. o­n encore, il fera appel à des conseillers externes. Dans ce cas, les propositions seront novatrices et surtout o­néreuses. Ces deux options conduisent à des résultats souvent peu adaptés. Lorsqu’il s’agit de questions de moins grande importance, personne ne juge opportun de s’adresser au Ministre des Transports pour obtenir une décision. Les conflits entre les instances responsables de l’infrastructure et celles du transport perdurent, alourdissent les tâches bureaucratiques et conduisent à une stagnation des activités.

Les chemins de fer désintégrés recherchent des outils de coordination
Les pays dont les chemins de fer o­nt été désintégrés sont à la recherche d’outils de coordination. Les secteurs du transport et de l’infrastructure o­nt soit reçu du gouvernement le mandat de constituer une commission de coordination, soit cette dernière est instituée par voie législative. Ces commissions ne disposent toutefois pas de compétences en matière décisionnelle, ce qui restreint leur rôle.

Les nouvelles institutions sont des foyers de friction
D’une manière générale, les nouvelles institutions sont des sources de conflits. Les chemins de fer o­nt une tradition bien ancrée, qui fait défaut dans les nouvelles institutions. Par ailleurs, la structure de ces dernières n’est pas arrêtée définitivement. Pour cette raison, celles-ci o­nt tendance à agrandir leur rayon d’activité et leur puissance. L’intensité de cette recherche de pouvoirs dépend des ambitions des dirigeants de ces institutions.

Les modèles de séparation font obstacle à la transparence
Contrairement à tout ce que les artisans des modèles de séparation prétendent, il est patent que ceux-ci nuisent à la transparence. Même l’observateur le plus avisé mais ignorant des spécificités du chemin de fer a besoin d’un grand nombre de connaissances préalables pour étudier l’organisation d’un réseau. Il est pratiquement impossible de cerner la pertinence de cette organisation. Les lacunes de l’organisation gonflent les coûts à long terme. Etant donné que, dans tous les pays, l’infrastructure est financée directement ou indirectement par les pouvoirs publics, il serait dans l’intérêt des entreprises de créer un climat propice à l’égard de la population et des milieux politiques en mettant l’accent sur la transparence, ce qui n’est pas le cas avec les modèles de séparation, loin s’en faut ! Dans les entreprises de chemins de fer intégrées, la responsabilité pour les succès et les échecs est facilement localisable. Cette tâche se complique dans les entreprises désintégrées.

La concurrence ne remplace pas les investissements
La qualité des prestations fournies par un chemin de fer est fonction en premier lieu du volume d’investissements. Les responsables politiques donnent toutefois la priorité à la concurrence et aux mesures structurelles. C’est le cas aussi pour l’UE. A titre d’exemple, si les moyens que l’UE met à disposition pour supprimer les goulets d’étranglement des Trans European Rail Freight Freeways sont très modestes, l’UE se plaît à élaborer des directives détaillées visant à réguler l’organisation de la concurrence.

Les systèmes d’incitation ne sont guère source de motivation pour le personnel
Pour optimiser le rendement du personnel, des systèmes d’incitation o­nt été créés. Les constatations faites jusqu’ici donnent à penser que l’unique moyen permettant d’obtenir ce résultat est de tabler sur la fierté du cheminot pour son chemin de fer et de faire en sorte qu’il soit parfaitement motivé.

L’accès au réseau est inexistant
L’accès au réseau est une fiction ou alors il ne correspond pas du tout aux attentes. Cette réalité remet en question tout le sens des modèles de séparation.

Les problèmes se multiplient selon le niveau d’utilisation des réseaux
L’intensité des problèmes de coordination dépend très largement de l’intensité de l’utilisation d’un réseau. Le besoin d’une harmonisation entre le transport et l’infrastructure se ressent nettement moins en cas d’utilisation modérée du réseau. Un travail de coordination quotidien et étroit est indispensable lorsque le réseau est fortement fréquenté. La séparation a des effets dramatiques dans les réseaux qui sont à la limite de la congestion.

La réintégration se heurte à des obstacles
Malgré les mauvaises expériences accumulées avec les modèles de séparation et les mesures correctives qui en découlent, la réintégration des entreprises ferroviaires n’est pas encore à l’ordre du jour. Les entreprises ne manifestent aucun intérêt à entamer à nouveau un processus de réforme. Celui-ci serait de longue haleine et ardu, il absorberait beaucoup de capacité de travail et induirait une nouvelle vague de doutes. Après les changements, l’heure est à la stabilité.

Conclusions et perspectives
La vue d’ensemble publiée par LITRA le montre bien. La mise en œuvre de la théorie de la séparation de l’UE n’a apporté aucun élément positif aux pays qui la pratique. Il n’en est résulté qu’une accumulation de problèmes. A cela s’ajoute le fait que les possibilités créées par l’accès au réseau sont très médiocrement utilisées et que, dans plusieurs pays, aucun accroissement n’est en vue. L’UE aurait une fonction bien plus importante à exercer. Elle devrait s’employer à promouvoir l’interopérabilité de l’ensemble du système ferroviaire et ne pas s’occuper de questions d’organisation des chemins de fer. Amputer les CFF de la tâche de gestion des sillons pour en charger une nouvelle unité de l’administration publique serait également une erreur.

Sur la base des expériences récoltées dans chacun des pays, il est permis de conclure que l’UE renoncera à vouloir étendre la politique du libre accès au trafic voyageurs. En trafic marchandises, le libre accès à l’infrastructure n’est pas utilisé dans la mesure attendue. L’UE a conçu le libre accès en tant qu’instrument permettant de faire jouer la concurrence et de mieux utiliser les capacités des infrastructures. Ces objectifs n’ont été atteints dans aucun pays. Au lieu de cela, ce système a conduit à une véritable foire d’empoigne. Les opérateurs se livrent une bataille des prix. Tout le système ferroviaire en fait les frais puisque ses recettes s’amenuisent.
Henry Posner, Chairman Railroad Development Corporation, Pittsburgh, USA a déclaré :

« Open access doesn’t take trucks off the highway ; it takes existing railway business and hauls it with someone else’s locomotives ».

Par ailleurs, dans quelques pays nul ne veut faire usage des droits d’accès. Au vu de cette situation, il est possible que cet instrument, destiné à optimiser l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, sera considéré dans quelques années comme inapproprié avant d’être abandonné. L’avenir appartient aux alliances, ce qui permettra d’utiliser les réseaux de manière optimale grâce à la mise en service de matériel roulant répondant à tous les impératifs de l’interopérabilité.
L’évolution vers une scission entre le transport et l’infrastructure et une séparation de diverses fonctions se poursuivra encore un certain temps. Quand les milieux politiques européens auront réalisé les conséquences négatives de cette politique, la solution qui se présentera sera la réintégration des entreprises ferroviaires. Lorsque le transport et l’infrastructure se retrouveront sous le même toit, les chemins de fer fonctionneront à nouveau sans gros problèmes !