Bahnreform 2: Verkehr und Infrastruktur

litra. Die Frage der völligen (d.h. juristischen) Trennung der Verkehrs- und Infrastrukturbereiche bei den Eisenbahn-Unternehmungen spaltet derzeit die europäische Welt. Alle weltweit erfolgreich privatisierten Eisenbahnunternehmungen sind indessen vertikal integrierte Bahnen, d.h. sie umfassen sowohl die Eisenbahninfrastruktur als auch die Erbringung der Transportleistungen unter einer Gesamtverantwortung. Die vertikale Integration garantiert für eine Steigerung der Effizienz, für Sicherheit und Leistungsqualität aus einer Hand sowie für technologische Weiterentwicklung. Dies geht unter anderem aus einer Publikation der LITRA hervor, welche überdies eine acht Punkte umfassende "Charta für erfolgreiche Bahnen" auf den Tisch legt.

Die Frage der Trennung oder Integration der Bahn in Verkehrs- und Infrastrukturbereich spaltet die europäische Welt und damit jene Region, wo Universalbahnen vorherrschen. Die Diskussion wird emotional bis dogmatisch geführt – und verlagert viel der verkehrspolitischen Energie der EU-Länder von den grundsätzlichen verkehrspolitischen Problemen auf diese Fragestellung.
Bei der Führung der Infrastruktur stehen sich in Europa drei Welten gegenüber.
1. Marktnah geführte Infrastruktur (integrierte Unternehmung). Infrastruktur und Verkehrsbereiche sind unter einem (Holding-)Dach zusammengefasst. Die Optimierung von Angebotskonzepten, Rollmaterialbeschaffungen und Infrastrukturausbauten erfolgt unter dem Ziel der Optimierung des Gesamtergebnisses und damit der Marktfähigkeit des Gesamtproduktes Schienenverkehr (siehe auch Beilage Seite 6, Bahn 2000: ein vernetztes System).
2. Staatlich geführte Infrastruktur (Trennung Verkehr – Infrastruktur). Die Infrastruktur wird als Verwaltung oder Staatsbetrieb geführt. Infrastruktur und Verkehrsunternehmungen stehen sich somit in einer Monopson-Beziehung (beidseitige Monopolsituation) gegenüber. Die Optimierung der Bereichsergebnisse (bzw. die Trennung von staatlicher und unternehmerischer Verantwortung) steht im Vordergrund. Bei Zielantinomien ist der Aushandlungsprozess unklar.
3. Infrastruktur als privates Monopol. Als Sonderfall wird in Grossbritannien die Infrastruktur als privates Monopol (Railtrack) geführt. Die Probleme sind mit dem Trennungsmodell identisch. Sie werden durch die Unabhängigkeit des Netzbetreibers von allen übergeordneten Interessen noch verstärkt.
Gemäss neustem Stand der Gesetzgebung in der Europäischen Union liegt die Wahl des Systems Verkehr – Infrastruktur in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Unmittelbares Ziel der EU sind wettbewerbsfähige Bahnen. In der politischen Wahrnehmung wird das Ziel «Netzzugang» oft zu einem Nebeneffekt, die «rechnerische und organisatorische Trennung» zum primären Instrument. Bis 2008 sieht die EU nur einen eingeschränkten Netzzugang im Güterverkehr vor. In der Schweiz gilt die organisatorische und rechnerische Trennung faktisch nur für die SBB und die BLS Lötschbergbahn. Bei den kleinen Normalspurbahnen und allen Schmalspurbahnen kann darauf verzichtet werden. Der gegenseitige freie Netzzugang ist seit dem 1. Januar 1999 Praxis.

Integrierte Bahnunternehmung als Erfolgsmodell
Eine weltweite Übersicht über die erfolgreichen Bahnen lässt die integrierte Bahn-Unternehmung als Erfolgsmodell erscheinen (z.B. Bahnen in den USA, Japan, Australien, Neuseeland, Südafrika). Gleiches gilt mit umgekehrten Vorzeichen für die am meisten kritisierten Bahnen (v.a. das trennungserfahrene und –geprüfte Grossbritannien).
Der Erfolg der vertikal integrierten Bahnunternehmungen kann mit sechs Stichworten umschrieben werden:
1. Die Bahn als vernetztes System. Die enge Vernetzung des Bahnsystems verlangt, dass in einer vertikal integrierten Bahnunternehmung auf die ganze Wertschöpfungskette zugegriffen werden kann. Nur aus der optimalen Abstimmung von Angebot – Rollmaterial – Infrastruktur entsteht ein durchgängiges öV-System (siehe auch Bahn 2000: ein vernetztes System).
2. Verantwortung in einer Hand. Der Kunde will sodann ein Produkt, für das jemand die gesamtheitliche Verantwortung trägt. Der Kunde nimmt die Bahn als Einheit wahr. Er, der Kunde, hat im Mittelpunkt zu stehen. Auf wie vielen Wertschöpfungsstufen das Produkt entsteht und ob das Gesamtprodukt in einer fragmentierten Unternehmensstruktur produziert wird, ist für den Kunden unerheblich und das mit Recht. Es hat aber in seinem Interesse optimal zu funktionieren. Entweder der öffentliche Verkehr erbringt ein marktgerechtes Produkt, oder der Kunde weicht auf ein anderes (sprich Strasse oder Flugzeug) aus. Es ist auch ein Grundgesetz des wirtschaftlichen Handelns, kritische Erfolgsfaktoren (Zuverlässigkeit, Pünktlichkeit, Sicherheit) aus einer Hand zu produzieren.
3. Systemverkehr als geplanter Verkehr. Die Bahn kennt zwei Produktionssysteme, den Bedarfsverkehr (z.B. Shuttlezüge im Punkt-Punkt Verkehr, wo der freie Netzzugang spielen kann) und den Systemverkehr. Dieser ist ein viel komplexeres System und eignet sich nicht für den Netzzugang. Darunter fallen der ganze Personenverkehr (ohne einzelne überlagerte Züge) und der Einzelwagenladungsverkehr sowie Kundennetze im Güterverkehr. Bahnverkehr ist in erster Linie Systemverkehr, der langfristig geplant und entwickelt werden muss.
4. Rad-Schiene-System als technologische Einheit. Das System stellt eine sehr enge technische Verbindung dar. Im Unterschied zur Strasse ist der Fahrweg das Verkehrsleitsystem der Schiene. Ein Lokomotivführer kann im Unterschied zu einem LKW-Fahrer keinen Einfluss auf seine Wegstrecke nehmen (Routenwahl, Disposition, Umwege, Zeitpunkt). Das Rad-Schiene-System wurde in seinen ganzen technischen Entwicklungen immer gemeinsam weiterentwickelt. Jeder grössere technologische Schritt erfolgte stets durch Verbesserungen an den Fahrzeugen und gleichzeitig an der Infrastruktur. Die technische Entwicklung wird zu einer noch stärkeren Verbundenheit des Rad-Schiene-Systems führen.
5. Netzzugang als sinnvolles Wettbewerbselement. Der Netzzugang ist ein sinnvolles zusätzliches Wettbewerbselement. Er wird aber nach bisherigen Erfahrungen nur im Bedarfsverkehr und nur sukzessive eine nennenswerte Markttiefe erreichen. Auf dem Freight Freeway durch die Schweiz ist seit der Eröffnung (1999) nur ein einziger Zug gefahren. Bei täglich mehr als 6'500 SBB-Zügen verkehren in der Schweiz nur 14 Güterzüge von Dritten. Der Netzzugang lässt sich mit den grossen Vorteilen der integrierten Unternehmung optimal verbinden.
6. Ausschreibewettbewerb von Netzen. Dabei sind drei Punkte zu beachten: Ausschreibung ganzer Netze, Vergabefristen und Investitionsschutz sowie Transparente und faire Verfahren. Der Ausschreibewettbewerb hat sich bewährt unter der Voraussetzung, dass die Verfahren zweckmässig geregelt sind. Liberalisierungschritte sind nur umzusetzen, wenn die institutionellen und verfahrensmässigen Voraussetzungen dafür geschaffen wurden.

Bringt die Trennung wirklich einen Gewinn?
Die zentrale Frage, ob die rechtliche (zusätzlich zur bereits praktizierten organisatorischen) Trennung von Verkehr und Infrastruktur Sinn macht, lautet: Bringt die Trennung wirklich einen Gewinn? Die Antwort lautet: Nein. Die Trennung von Verkehr und Infrastruktur schafft ein neues Problem, weil die Schieneninfrastruktur ein natürliches Monopol ist. Bei einer Trennung wird den Transportbereichen (Personen- und Güterverkehr) der Einfluss auf einen wesentlichen Kostenfaktor entzogen. Ein abgetrennter und dem Staat unterstellter Infrastrukturbereich wäre damit keinem Effizienz-, Produktivitäts- und Renditedruck des Marktes ausgesetzt. Aufgrund der speziellen Eigentümerstruktur wäre der Bereich zudem konkursfest. Sodann wird der Netzzugang überschätzt. Er ist nur ein Element zu einer Revitalisierung der Bahnen. Er wird im Vergleich zur unternehmerischen Autonomie, zur Entschuldung und Sanierung der Bahnen sowie zu gleichen Spiessen zwischen den Verkehrsträgern von der EU-Kommission überbetont. Der Netzzugang wirkt nur in einem vergleichsweise kleinen Segment (Bedarfsverkehr im Güterverkehr) belebend. Verantwortung lässt sich sodann in einem komplexen Verbundsystem wie dasjenige der Bahn nicht aufteilen. Der Versuch der Aufteilung führt dazu, dass schlussendlich niemand mehr verantwortlich ist, wie Beispiele aus der Praxis zeigen.
Auf europäischer Ebene fehlt ausserdem ein einheitlicher, hoher Sicherheitsstandard. Die EU setzt auf Liberalisierung ohne gleichzeitig die Voraussetzung zum Erhalt sicherer Bahnen zu liefern. Die Gefahr ist gross, dass mit dem internationalen Wettbewerb der Sicherheitsstandard gegen unten (d.h. auf die Ebene des kostengünstigsten Anbieters) angepasst wird. Im Unterschied zu einem Konsumgut, das üblicherweise in genügender Zahl produziert wird, um alle Ansprüche zu decken, kann eine Trasse im Schienenverkehr nur einmal verkauft werden. Es muss also eine klare Regelung der Prioritäten festgelegt werden. Und da haben der vertaktete Pesonenverkehr und der vertaktete Güterverkehr (in dieser Reihenfolge) vor den übrigen Verkehren gemäss Gesetz Priorität, dies aufgrund längerfristiger Planung (Fahrplan).
Eine rechtliche Trennung stoppt sodann die Konzentrationstendenzen im Bahnverkehr nicht, sondern dürfte sie noch beschleunigen. Aufgrund der hohen Fixkosten ist die Konzentration die einzig ökonomische Verhaltensweise. Schliesslich bestehen zwischen Infrastruktur und Verkehr derart hohe Wechselwirkungen, dass sie bei Trennung für private Anleger unberechenbar werden. Die einzige, überzeugende empirische Evidenz, dass die Trennung von Verkehr und Infrastruktur keinen Gewinn bringt, sind somit die erfolgreichen, integriert geführten Eisenbahnen. Dies sind die integrierten Güterbahnen in den USA und die integrierten Personenbahnen in Japan, sowie sehr viele integrierte S-Bahnsysteme oder integrierte Hochgeschwindigkeitsstrecken (TGV, ICE, AVE, Eurostar) in Europa.

Die Situation in anderen Ländern
Ein Ueberblick über die Situation in verschiedenen Ländern zeigt unter anderem, dass die EU-Kommission die Liberalisierung und den Wettbewerb im Schienenverkehr ausgelöst hat, ohne dass sie die entsprechenden Rahmenbedingungen formuliert hat. So gibt es beispielsweise nach wie vor kein einheitliches Trassenpreismodell. Auch will die Kommission bei den Trassengebühren die hohen Fixkostenanteile nicht berücksichtigen, weil die EU unbedingt viele kleine Neuanbieter in den Markt eintreten lassen will. Damit verzerrt sie aber die wahre Kostensituation, was sich früher oder später rächen wird.
Der Vergleich zwischen den einzelnen Ländern zeigt im weiteren, dass in Deutschland prioritär die Infrastrukturfinanzierung neu geregelt werden muss. In Grossbritannien wurde nach den Ideen der EU-Kommission am konsequentesten aufgeteilt und wird jetzt auch am konsequentesten diesen Ideen abgeschworen. Grossbritannien ist das Lehrstück für eine verfehlte Bahnreform mit einer völligen (d.h. auch juristischen) Trennung. Das schwedische Modell zeigte Anfangserfolge, nicht zuletzt dank massiv erhöhten finanziellen Beiträgen des Staates. Der Ausschreibewettbewerb war aber schlecht administriert und führte zu einer nachhaltigen Störung des Verkehrs. Und in den ozeanischen Ländern Australien und Neuseeland als Vorreiter der Bahnreform zeigt sich mittlerweile, dass eine Privatisierung allein noch keine Garantie für Erfolg ist. Australien modifizierte das britische Ausschreibemodell und schreibt Verkehr und Infrastruktur jetzt integriert aus.

Sieben Säulen
Die Analyse der erfolgreichen Bahnen zeigt, dass deren Erfolge im wesentlichen auf sieben Säulen abgestützt sind: 1. Alle erfolgreich privatisierten Eisenbahnunternehmungen sind vertikal integrierte Bahnen, d.h. sie umfassen sowohl die Eisenbahninfrastruktur als auch die Erbringung der Transportleistungen (siehe unten). 2. Die völlige (d.h. juristische) Trennung ist keine notwendige Voraussetzung für die Oeffnung des europäischen Schienenbinnenmarktes. 3. Eine integrierte Unternehmung ist im allgemeinen besser geeignet, neue Technologien im Bereich Infrastruktur und Fahrbetrieb zu entwickeln. 4. Die integrierte Bahn garantiert für Sicherheit und Qualität aus einer Hand. 5. Bei der integrierten Bahn steht der Kunde im Mittelpunkt. 6. Die integrierte Bahn bietet einen Massnahmenmix zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Bahnen. 7. Die Integration ist die Voraussetzung für die Steigerung der Effizienz.

	Das magische Dreieck als Ausdruck für die enge Zusammenarbeit und eines optimalen Planungsprozesses in einer integrierten Bahnunternehmung. Bahn 2000: einvernetztes System

	Diese Abstimmung kann innerhalb der Kompetenzstrukturen einer Unternehmung durch Entscheide herbeigeführt werden. In juristisch getrennten Unternehmen muss dieser Konsens über Verhandlungen und Verträge herbeigeführt werden. Da die Gesamtoptimierung des Systems Schiene teilweise durch Konzessionen einzelner Bereiche (z.B. Vorrang eines Güterzuges vor einem Personenzug) erreicht wird, muss die Optimierung der Bereichsziele klar der Gesamtoptimierung untergeordnet werden. Auch ausländische Erfolgsprodukte wie der TGV, ICE, ETR, AVE, Eurostar und auch ERTMS (europäischer Standard für Bahnsicherungssysteme) wurden im Rahmen integrierter Unternehmen entwickelt. In jedem Fall war der Einsatz neuer Fahrzeuge mit darauf angepassten Streckenanpassungen und zum Teil der Einführung neuer Zugsüberwachungssysteme verbunden. Zudem müssen an den Endpunkten (Knoten) der neuen Hochgeschwindigkeitsstrecken die Anschlüsse (Fahrplan) der übrigen Züge angepasst werden, um den optimalen Nutzen erreichen zu können. Nur aus dem Zusammenspiel von Fahrplan, Rollmaterial und Infrastruktur können solche Erfolgsprodukte umgesetzt werden. Dazu ist der direkte Zugriff auf alle Elemente nötig. Es ist unvorstellbar, wie solche Netz- und Angebotsentwicklungen bei juristisch getrennten Verantwortlichkeiten realisiert werden können. Kasten Der Unfall von Hatfield: Der schwere Unfall in Hatfield (UK) im Spätherbst letzten Jahres zeigte die Risiken im fragmentierten System drastisch auf. Der Infrastruktur-Gesellschaft Railtrack war das defekte Gleis seit längerer Zeit bekannt. Die Rechtslage mit den unabhängigen Train Operating Companies verhinderte aber eine Reparatur und sogar die Verfügung einer Langsamfahrstelle. Nach dem Unfall wurden dann auf dem ganzen Netz mit einem Sofortprogramm die erforderlichen Reparaturen vorgenommen. In der bestehenden atomistischen Struktur war es aber nicht möglich, einen Notfahrplan aufzustellen. Die Folge: wochenlanges Chaos. Ein Beispiel für ein privates Monopol: Railtrack In einer ersten Phase war die Aufsicht in Grossbritannien ungenügend. Railtrack hat auf Kosten des Unterhalts des Schienennetzes Gewinne ausgewiesen und Dividenden ausbezahlt. Die Orientierung am Börsenkurs war der Gesellschaft wichtiger als die längerfristige Entwicklung des Schienennetzes. Die Regierung Blair hat als Antwort darauf die Strategic Rail Authority gegegründet, welche die Aufsicht über Railtrack verstärken soll. Zudem muss der Staat Milliarden Pfund aufwenden, um das Netz wieder auf einen zeitgemässen Stand zu bringen. Der englische Steuerzahler wird damit gleich zweimal zur Kasse gebeten. Zuerst wurde das Bahnnetz weit unter Preis privatisiert, nun muss er die Vernachlässigung des Netzes durch eine private, börsenkotierte Unternehmung finanzieren. EU-Vorschlag als Auslaufmodell: Ed Burkardt, Railroader of the Year 1999, sieht für das Modell der EU keine Zukunft: «North and South America, Japan und New Zealand have preferred vertically integrated railways with infrastructure in the hands of operators. The European modell of separation of the infrastructure from operations has spread to few Asian and African nations, but I predict it is near the end of its lifespan, primarly because the results have been uniformly bad. It may persist for a while in the European Union because the political commitment to this structure is very high.» (..) In: Transforming freight into long-term profits. In: Railway Gazette International, January 2000.