Erste systematische Übersicht über die nationalen Bahnreformen in Europa

litra. Vor mehr als 10 Jahren haben die Länder der Europäischen Union aufgrund der Richtlinie 91/440/EWG ihre nationalen Bahnreformen ausgelöst. Diese haben sich bis heute unterschiedlich entwickelt. Ohne dass die EU das ursprüngliche Konzept überprüft und analysiert hätte, legt sie eine neue Richtlinie über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung sowie über die Weiterführung der Trennungsphilosphie auf den Tisch. Wenn die EU eine Analyse vorgenommen hätte, wäre ihr bewusst geworden, dass z.B. die Trennungsphilosophie ein fundamentaler Irrtum ist. Mit der vorliegenden Untersuchung im Rahmen der «gelben Serie» vermittelt die LITRA diese Analyse verbunden mit einer Uebersicht über den Stand der Bahnreformen in Europa. Dazu kommt die umfassendere Veröffentlichung «Trennungsphilosophie der Europäischen Union - Segen oder Fluch?»

Die Trennungsphilosophie der Europäischen Union EU beinhaltet die Forderung nach Trennung des Verkehrs von der Infrastruktur der Bahn. Sie reicht von der buchhalterischen Trennung bis zur institutionellen Trennung. Neue Gesellschaften oder neue organisatorische Einheiten der Verwaltung wurden und werden eingerichtet. Sie umfasst aber auch Trennung von Funktionen wie Trassenzuweisung und Trassenpreiserhebung. Bei den Eisenbahnverkehrsunternehmungen entwickelte sie sich in verschiedenster Ausgestaltung noch weiter, indem unabhängige Gesellschaften ausserhalb einer Holding gegründet wurden. Ergänzt wurde die Trennung durch Aufteilung der geographischen Einsatzgebiete.

Acht Länder Europas haben die Bahn in der Folge institutionell getrennt. Sieben Länder werden in der vorliegenden Untersuchung analysiert. Auf eine Untersuchung Grossbritanniens wurde in diesem Rahmen verzichtet. Das extreme Trennungsmodell dieses Landes mit seinen chaotischen Auswirkungen sind bekannt, ebenfalls die schlechte Qualität der Verkehrsbedienung. Dazu kommen die tragischen Unfälle (siehe dazu auch gelbe Serie „Bahnreform 2: Die Vorteile der integrierten Bahn“ vom 4.5.2001). Railtrack, die Infrastrukturgesellschaft, wurde von Network Rail übernommen, d.h. wieder verstaatlicht. Dieses privatrechtliche Unternehmen hat keine Aktionäre und keine lukrative Zielsetzung (not-for-dividend private-sector company). Sie hat sich zwar kommerziell zu verhalten, die Gewinne sind jedoch vollumfänglich zu re-investieren. Die Forderungen nach zusätzlichen öffentlichen Mitteln haben sich indessen nicht verändert. Die Situation ist insofern neu als nun rundum von britischen Fachkreisen eine integrierte Bahn gefordert wird.

Die Bahnen haben sich organisatorisch - wie aller Wirtschaftsunternehmungen – veränderten Verhältnissen oder neuen Erkenntnissen anzupassen. Die Trennung des Verkehrs von der Infrastruktur der Bahn ist jedoch weit mehr als eine Anpassung. Sie ist ein tiefgreifender Eingriff. Hat er sich gelohnt?

Die Regierungen der einzelnen Länder verbreiten auf diese Frage entweder nur Optimismus über ihr gewähltes Modell oder berufen sich auf die EU. Die EU ihrerseits hat bisher noch nie systematisch abgeklärt, ob die Umsetzung ihrer Trennungsphilosophie den übergeordneten Zielen der Gemeinschaft gehorche und gleichzeitig auch den Schienenverkehr fördert. Das ist aussergewöhnlich, nachdem vor 15 Jahren das erste Land den Verkehr von der Infrastruktur trennte.

Im Gegenteil: Mit der neuen Richtlinie 2001/14/EG vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung wird die Trennungsphilosophie im Bereich Netzzugang weitergetrieben.

Für die EU war die buchhalterische Trennung nur eine erste Phase. Der Widerstand gegen eine institutionelle Trennung der grossen Bahnen war vehement. Die neuen Richtlinien schreiben die Trennung nun nicht vor.

Von den sieben analysierten Ländern hat Frankreich mit SNCF/RFF formell getrennt. Auf gesetzlicher Ebene wurde jedoch fixiert, dass die SNCF wie ursprünglich das Netz betreibt und unterhält und somit als integriertes Unternehmen weiter funktioniert. Die Division Infrastruktur ist Teil der SNCF. RFF hat lediglich um 300 Mitarbeiter. In Finnland herrscht eine ähnliche Situation. Dort wurde alles unternommen, dass die Bahn VR Group als starkes Unternehmen erhalten bleibt.
Desintegriert, d.h. rechtlich in die Bereiche Verkehr und Infrastruktur getrennt, ist die Bahn von Portugal. Zwei private Gesellschaften CP/REFER wurden EU - liniengetreu geschaffen. 80% der Investitionen der Bahn und der Strassen von Portugal werden von der EU finanziert. Darauf ist die EU-Hörigkeit zurückzuführen. Dänemark trennte ebenfalls und leitete nun zweifelhafte Wettbewerbsexperimente ein. In Norwegen sind organisatorische Massnahmen unter dem Titel Konkurrenz und Wettbewerb geplant unter Verzicht auf einfache überschaubare Verhältnisse.
Schweden hat extrem getrennt. Die Bahn wurde zerschlagen. Schweden betrachtet sich mit Grossbritannien als Vorreiter der Trennungsphilosophie. Das Modell hat zu unausgewogenen Investitionen geführt. Die Rollmaterialsituation gesamthaft beurteilt liegt weit unter dem europäischen Standard und weit unter den Erwartungen im Vergleich zum Geltungsanspruch der schwedischen selbstsicheren Reformer. In der Sicht der Qualität der Verkehrsbedienung hat Schweden das schlechteste Modell.

Die Bahn der Niederlande mit ihrem Taktfahrplan und der Organisation der Umsteigebeziehungen hatten europäischen Vorbildcharakter. Heute sind die Betriebsmittel durchwegs überfordert. Das führte dann auch in den Jahren 2001/2002 zu „Krise und Kollaps“ der Bahn. Die Ursachen sind eine Kombination von Faktoren. Hauptursachen sind verpasste Investitionen und das komplizierte Trennungsmodell.

Die Uebersicht über die Bahnreformen in den europäischen Ländern vermittelt wichtige Erfahrungen und Erkenntnisse. Dazu einige Aussagen:

Trennung führt zu Entscheidungsnotstand

Sind Entscheide zu fällen, fehlt im Trennungsmodell die Entscheidungsinstanz. Zwar wird erklärt, dass in diesem Fall das Ministerium entscheidet. Um Fragen erster Ordnung zu entscheiden, benötigt die Regierung Sachverständige für die Entscheidungsvorbereitung. Fehlt dazu ein Stab, wird eine Kommission beauftragt. Dann wird es politisch. Oder es werden externe Berater eingesetzt, dann wird es innovativ und vor allem teuer. Das Resultat sind weniger sachgerechte Entscheide. Für Fragen zweiter Ordnung bestehen Hemmungen, den Entscheid an den Verkehrsminister zu delegieren. Die Auseinandersetzungen zwischen Verkehr und Infrastruktur laufen weiter. Damit summiert sich der bürokratische Aufwand und führt zur Stagnation der Aktivitäten.

Desintegrierte Bahnen suchen Mittel zur Koordination

Länder mit einer desintegrierten Bahn sind auf der Suche nach Mittel zur Sicherstellung der Koordination. Verkehr und Infrastruktur werden von der Regierung angehalten, eine Koordinationskommission zu bilden oder sie wird auch gesetzlich vorgeschrieben. Diese Kommissionen sind jedoch nicht mit Entscheidungskompetenzen ausgestattet und damit ist ihr Wert beschränkt.

Neue Institutionen sind Friktionsherde

Neue Institutionen erweisen sich generell als Friktionsherde. Die Bahn hat Tradition, ihnen fehlt sie und ihre Ausgestaltung steht nicht fest. Deshalb ist ihnen die Tendenz inhärent, ihre Aktivität und Hoheit auszuweiten. Die Intensität dieser Tendenz ist abhängig von den Ambitionen der Führungskräfte dieser neuen Institutionen.

Trennungsmodelle verhindern Transparenz

Trennungsmodelle verhindern entgegen aller Beteuerung ihrer Schöpfer die Transparenz. Selbst der Einblick in die Organisationsform der Bahn setzt für den bahnexternen Beobachter etliche Kenntnisse voraus. Nahezu unmöglich ist die Übersicht über die Funktionstüchtigkeit dieser Organisation. Mängel in einer Organisation werden auf die Dauer kostenwirksam. Nachdem in allen Ländern die Infrastruktur direkt oder indirekt von der öffentlichen Hand bezahlt wird, wäre zur Pflege des Goodwills bei Bevölkerung und Politik die Herstellung von Transparenz eine Voraussetzung. Mit den Verschachtelungen in den Trennungsmodellen ist sie alles andere als erfüllt, im Gegenteil. Bei der integrierten Bahn ist die Verantwortung für Erfolge und Misserfolge eindeutig lokalisiert. Bei der desintegrierten muss sie aufgespürt werden.

Wettbewerb ersetzt Investitionen nicht

Die Qualität der Leistungserstellung einer Bahn bestimmt in erster Linie das Investitionsvolumen. Aber die Politik stellt den Wettbewerb und die organisatorischen Massnahmen in den Vordergrund. Das gilt auch für die EU. Für die Beseitigung der Engpässe auf den Trans European Rail Freight Freeways beispielsweise ist deren Mitteleinsatz bescheiden. Aber sie pflegt mit ihren detaillierten Richtlinien einen Grosseinsatz zur Organisation des Wettbewerbs.

Incentive Systeme steigern die Leistungsbereitschaft kaum

Als Anreiz besserer Leistungen werden Incentive Systeme kreiert. Der motivierte Eisenbahner ist und bleibt jedoch der Schlüssel zum Erfolg.
Der Netzzugang findet nicht statt oder er entspricht keineswegs den Erwartungen! Damit wird der Sinn des Trennungsmodells generell infrage gestellt.
Die unterschiedliche Auslastungsintensität führt zu unterschiedlicher Problemintensität. Die Notwendigkeit kontinuierlicher Abstimmungsprozesse zwischen Verkehr und Infrastruktur ist weit geringer bei tiefer Auslastung als bei starker Belastung der Infrastruktur. Die tägliche Zusammenarbeit ist bei stark ausgelasteten Bahnen intensiver als bei schwach ausgelasteten. Bei einer stark ausgelasteten Bahn mit einer Infrastruktur an der Grenze der Kapazität hat die Trennung dramatische Auswirkungen.

Hemmnisse verhindern die Re - Integration

Trotz schlechter Erfahrung mit dem Trennungsmodell und damit dem Zwang zu Korrekturen ist der Weg zurück zum integrierten Unternehmen noch keine Alternative. Die Unternehmen haben kein Interesse an einem neuen Reformprozess. Er wäre aufwendig und aufreibend; er absorbiert Kapazitäten und verbreitet Unsicherheiten. Gesucht ist nach den Veränderungen die Stabilität.

Fazit und Prognose

Die Erfahrungen sind gemäss der LITRA-Uebersicht eindeutig. Die Verwirklichung der Trennungsphilosophie der EU hat keinem Land etwas gebracht, es sei denn Probleme. Kommt dazu, dass der Netzzugang mehr als bescheiden ist und in verschiedenen Ländern ein Wachstum auch kaum mehr erwartet wird. Die EU hätte eine viel wichtigere Funktion zu erfüllen, nämlich die Herstellung der Interoperabilität des Eisenbahnsystems als Ganzes. Um Organisationsfragen sollte sie sich nicht kümmern. Es wäre so auch ein Fehler, das Trassenmanagement der SBB aus dem Unternehmen herauszulösen und eine neue Einheit der öffentlichen Verwaltung zu bilden.
Auf Basis der in den einzelnen Ländern gemachten Erfahrungen kann prognostiziert werden, dass auf die erweiterte Einführung des Free Access im Personenverkehr in der EU verzichtet wird. Im Güterverkehr findet der Netzzugang nicht im erwarteten Ausmass statt. Die EU versteht Free Access als Instrument für Wettbewerb und eine bessere Nutzung der Eisenbahninfrastruktur. In keinem Land ist diese Zielsetzung erfüllt. An deren Stelle ist der Verdrängungswettbewerb ausgelöst. Anbieter liefern sich einen Preiskampf. Das Gesamtsystem Bahn nimmt weniger ein.
Henry Posner, Chairman Railroad Development Corporation, Pittsburgh, USA: “Open Access doesn’t take trucks off the highway; it takes existing railway business and hauls it with someone else’s locomotives.”
Zudem werden in einigen Ländern die Zugangsrechte überhaupt nicht beansprucht. Diese Situation lässt die Prognose zu, dass in Jahren dieses Instrument zur besseren Nutzung der Eisenbahninfrastruktur als untauglich erkannt und liquidiert wird. Zukunft haben vielmehr Allianzen. Die Netze werden gegenseitig mit interoperablen Fahrzeugen befahren.
Die Entwicklung in Richtung Trennung des Verkehrs von der Infrastruktur und die Trennung von Funktionen wird sich jedoch noch einige Zeit fortsetzen, bis in Europa die Politik die negativen Auswirkungen erkennt. Darauf folgt der Weg zurück zum integrierten Eisenbahnunternehmen: Verkehr und Infrastruktur unter einem Dach.