Zusätzliche Informationen

Die folgenden Betrachtungen beziehen sich im wesentlichen auf die Situation und die zu erwartenden Veränderungen beim öffentlichen Verkehr (öV), insbesondere im Bereich der Eisenbahnen.

Ziele und Auswirkungen des BGTS

Die staatlichen Bewilligungen im öV (Planvorlagen / Genehmigung von Pflichtenheft, Typenzulassungen und Betriebsbewilligungen) basieren auf der heutigen Eisenbahn-gesetzgebung und sind geprägt durch die von der Behörde rasch und zielgerichtet zu bearbeitenden Verfahren.

Antragstellerin ist in der Regel die Betreiberin des öV (Bahn- oder Bus-Unternehmung), die primär für den sicheren Betrieb verantwortlich ist. Der Staat kontrolliert heute Anlagen und Fahrzeuge aus Ressourcengründen nicht umfassend, sondern risikoorientiert und nachweisbasiert. Er behält sich stichprobenweise Prüfungen am Objekt vor Erteilung der Betriebsbewilligung und im Betrieb jederzeit ausdrücklich vor. Die Eisenbahngesetzgebung ist somit heute bereits Garant für die Sicherheit im öV; die technischen Anlagen und Fahrzeuge in der Schweiz haben einen hohen Sicherheitsstandard. Sicherheit wird weitgehend in den Köpfen verantwortungsbewusster Mitarbeitender der entsprechenden Behörde erzeugt, die ihre Verantwortung in Planung, Bau und Betrieb im öV bewusst wahrnehmen.

Mit dem Bundesgesetz über die Kontrolle der Technischen Sicherheit (BGTS) soll die Sicherheit auch künftig gewährleistet und die Verantwortung der Betreiber genau umschrieben und gestärkt werden. Dazu werden drei Sicherheitsstufen geschaffen, wobei Anlagen und Fahrzeuge des öV vorwiegend in der Sicherheitsstufe 2 eingeteilt werden sollen.

Neu sollen in den staatlichen technischen Verfahren für den öV drei Stellen involviert sein:

a) Das Bundesamt leitet wie bisher die Verfahren, besitzt jedoch neu keine technischen Fachkompetenzen mehr !

b) Neue Stellen sollen inskünftig die Uebereinstimmung mit den technischen Sicherheitsvorschriften mittels Konformitätsbescheinigung (Sicherheitsstufe 2) feststellen, auf deren Basis die Agentur für technische Sicherheit neu Typengenehmigungen erteilen wird. Konformitätsbescheinigungen sind im Betrieb von Fahrzeugen periodisch wieder der Genehmigungsbehörde vorzulegen.

c) Die neu zu schaffende Agentur für technische Sicherheit soll die Sicherheitsbereiche aller Bundesämter im Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation in sich vereinigen. Die Agentur wird die Tätigkeit der unabhängigen Stellen bezüglich Organisation und Personal sowie inhaltlicher Richtigkeit der Konformitätsbescheinigungen kontrollieren und kann selber zur unabhängigen Stelle werden, wenn keine solche zur Verfügung steht. Sie bereitet technische Sicherheitsvorschriften zuhanden der für die Rechtssetzung zuständigen Behörden vor und wird nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführt.

Eine derartige schweizerische Sonderlösung ist bisher auch in der EU nicht vorgesehen: im europäischen System sind in Zukunft die Behörde, die benannten Stellen und die Unternehmungen am Prozess beteiligt. Die Entwicklung der EU im öV geht in Richtung integrierte Aufsichtsbehörde, welche alle Belange abdeckt.

Auswirkungen des BGTS auf den öV:

Es entstehen massiv höhere Kosten für die technischen Bewilligungen im öV aufgrund der Vermehrung der beteiligten Stellen und der sich daraus ergebenden Schnittstellen. Die periodisch wiederkehrenden und einzureichenden Konformitätsbescheinigungen werden die Kosten der Fahrzeuge und Anlagen im öV deutlich erhöhen.

Längere Bearbeitungszeiten für die technischen Bewilligungen im öV durch Vermehrung der Schnittstellen und Anzahl der involvierten Stellen werden unvermeidbar sein. Die neuen Schnittstellen werden zu Kompetenzkonflikten und gegenseitiger Zuschiebung von Verantwortung führen.

Die Rollenteilung und Zuständigkeiten von Bundesamt, unabhängiger Stelle und Agentur für technische Sicherheit sind unklar und werden zu Verzögerungen in der Bearbeitung von Gesuchen für technische Bewilligungen führen. (Beispiel: Typengenehmigung = Agentur; Betriebsbewilligung = Bundesamt)

Die heutige Praxis zeigt, dass gerade bei Neubauten neue Techniken zur Anwendung gelangen sollen, die keine Abstützung in bestehenden Normen und Regelwerken finden. Heute entscheidet in solchen Fällen das Bundesamt nach Rücksprache mit dem Antragsteller rasch und effizient; die Entscheidungskompetenz für solche Fälle ist im neuen BGTS nicht geregelt und wird langwierige Verfahrensabläufe ergeben.

Die Gefahr überrissener Sicherheitsanforderungen und -nachweise mit entsprechender Kostenfolge durch Anwendung falscher Massstäbe ist latent vorhanden (Eisenbahnen, Strassenfahrzeugen, Flugzeugen, Stau- und Kernanlagen erfordern unterschiedliche und angepasste Betrachtungsweisen).

Die Bildung von mehreren voneinander unabhängigen staatlichen Stellen (Agentur für technische Sicherheit und Bundesämter) steht im klaren Widerspruch zu den Bestrebungen der Verfahrenskoordination des Parlamentes.

Die Sicherheit im öV kann auch in Zukunft mit den heutigen Prozessen und Instrumenten gewährleistet werden !

Bemerkungen zum erläuternden Bericht zum Vernehmlassungsentwurf

Die in der Ausgangslage des erläuternden Berichts zum Vernehmlassungsentwurf geschilderten Tatsachen treffen für den öV nur sehr bedingt zu:

Die Zahl der beaufsichtigten Anlagen und Fahrzeuge im Bereich öV ist in der Schweiz seit Jahren in etwa konstant. Dieser Bereich ist von der geschilderten, starken Zunahme nicht betroffen.

Die Komplexität hat - entgegen der Darstellung im zweiten Unterabsatz - nicht enorm zugenommen. Tatsache ist, dass sich die Technologien verändern, die Prinzipien der Technik und der Sicherheit aber weitgehend die gleichen bleiben.

Die Aussage, dass Hersteller und Betreiber in der Praxis die Verantwortung für Aufgaben übernehmen, welche nach Gesetz dem Bund obliegen, trifft für den öV nicht zu.

Im öV wurde bisher eine kostengünstige, risikoorientierte Aufsicht ausgeübt.

Ob die zurzeit in Vernehmlassung stehende "Überwachung des öV in der Betriebsphase" mittels Audit in Zukunft wirklich risikoorientiert sein wird, ist zu bezweifeln. Kostengünstig kann und wird dieses neue Überwachungssystem sicher nicht sein. Mit der geplanten Aufgabensplittung gemäss BGTS, werden weder die bisherige noch die mittels Audits unmittelbar vor der Einführung stehende Aufsichtskonzeption im öV weiterbestehen können.

Jegliche Systemänderungen und selbst nur kleine Korrekturen werden in der neuen BGTS-Konzeption mehrere Bundesämter und die Sicherheitsagentur betreffen.

Notwendige Änderungen bei den Sicherheitsanforderungen sowie neue Festlegungen in diesem Bereich können, noch viel mehr als heute, durch politische Interessen der in der Sicherheitsagentur zusammengefassten sehr unterschiedlichen Bereiche blockiert werden und/oder scheitern.

Der Sicherheit des öV wie auch aller anderen Interessen im öV ist damit nicht gedient.

Im Bereich Eisenbahnen des öV ist die Verantwortung einer Eisenbahnverkehrs-unternehmung (EVU) genau und in genügender Weise geregelt [Eisenbahngesetz (EBG) und Eisenbahnverordnung (EBV)]. Die EVU ist für die Sicherheit ihrer Anlagen und Fahrzeuge verantwortlich. Mit dem BGTS wird die Verantwortung für die EVU weder genauer umschrieben noch in irgend einer Art und Weise gestärkt !

Das EBG und die EBV im Bereich Eisenbahnen öV sind heute bereits bewährte Instrumente, welche es erlauben die Sicherheit effizient und kostengünstig zu überwachen.

Bemerkungen zum Grundmodell

Im erläuternden Bericht steht:

Grundsätzlich sind neu Bauherren und Betreiber einer Anlage sowie die Hersteller und Betreiber eines Fahrzeuges oder Gerätes für die Sicherheit verantwortlich‘.

Dies ist für den öV bezüglich der Bauherren und Hersteller neu. In der bestehenden Gesetzgebung (z.B. EBG) ist der Betreiber einer Anlage oder eines Fahrzeugs für die Sicherheit verantwortlich.

Neu eingeführt werden je nach Gefahrenpotential und Risikostufe die drei Sicherheitsstufen und abhängig davon die unterschiedliche Art der Sicherheitsprüfung (beim Hersteller selbst, bei der Sicherheitsagentur oder beim Bundesamt). Neu ist auch die Aufteilung der staatlichen Verantwortung auf Bundesämter und die Agentur für technische Sicherheit. Heute werden die Fragen der technischen Sicherheit, des Betriebes, der Interoperabilität und der Finanzen von einer staatlichen Stelle beurteilt.

Die Vorteile dieser Aufteilung gemäss BGTS sind gemäss erläuterndem Bericht:

- alle sicherheitsrelevanten Aufgaben werden wahrgenommen

- vergleichbare Risiken werden gleich behandelt

- Aufgaben werden so verteilt, dass sie zeitgerecht und zu tragbaren Kosten erfüllt werden können

- Aufgaben werden beibehalten, die der Staat nicht delegieren kann

- Die Verantwortlichkeiten werden klar abgegrenzt

- Die Förderaufgaben werden von Sicherheitsaufgaben getrennt

- Die europäischen Entwicklungen im technischen Sicherheitsbereich werden berücksichtigt

Diesen sogenannten Vorteilen stehen folgende ebenso klare Gefahren und Nachteile gegenüber auf die der Bericht nicht eingeht.

Es werden wesentlich mehr Schnittstellen zwischen den Kunden (Hersteller, Bauherren, Besitzer und Betreiber von Anlagen und Fahrzeugen) geschaffen.

Dies gilt insbesondere für den Zulassungsprozess (Erteilung der Betriebsbewilligung) bei Fahrzeugen.

Dies führt:

zu einem wesentlich erhöhten Zeitbedarf gegenüber den heutigen sehr schlanken Verfahren der Zulassung innerhalb eines Bundesamtes.

zu massiv höheren Kosten, welche voll auf den Hersteller oder Betreiber abgewälzt werden.

Der Bericht spielt die Kostenseite herunter. Er negiert die Tatsache beinahe vollständig, dass dieses Konzept zu einem starken Anstieg der Kosten führt.

Durch die Anwendung der gleichen Sicherheitsanforderungen über Bereiche wie Schiene, Strasse, Luft und Kernanlagen (und weitere) wird es unweigerlich zu einer unnötigen und kostspieligen Verschärfung der Sicherheitsanforderungen für viele Bereiche kommen.

Ob dabei für die einzelnen Bereiche noch die richtigen Sicherheitsanforderungen zur Anwendung gelangen darf bezweifelt werden. Eine Nivellierung der Sicherheitsanforderungen über alle Bereiche ist die unausweichliche Konsequenz einer Sicherheitsagentur.

Hierzu folgender Hinweis zur Nivellierung der Sicherheitsanforderungen:

In einem an der Generalversammlung des VöV in Interlaken im Septermber 2001 gehaltenen Referat von Dr. Hans Schlunegger, Leiter Technik Jungfraubahnen, zum Thema „Sicherheit im Tunnel" wurde die Sicherheit wie folgt definiert: "Sicherheit kann in einer ersten Näherung als permanente Abwesenheit von Gefahren, Bedrohungen und Risiken für grundlegende Werte verstanden werden. Sicherheit ist als subjektiv wahrnehmbare Grösse weder direkt sichtbar noch messbar. Was als „sicher" oder „unsicher" zu bezeichnen ist, hängt nicht nur vom Betrachter und dessen individueller Risikobereitschaft ab, sondern auch vom Massstab, den die öffentliche Meinung zur Festlegung dieser Grenze setzt."

Die Sicherheitsagentur wird folgende Probleme aufweisen:

I Fachspezialisten

In den einzelnen Bereichen sind heute relativ wenig Fachspezialisten vorhanden. Es werden nicht alle Stellen mit erfahrenen Spezialisten aus dem entsprechenden Bereich besetzt werden können. Dies führt dazu, dass Spezialisten aus fremden Bereichen (z.T. vielleicht auch nur temporär) eingesetzt werden. Als Resultat davon werden falsche Sicherheitsanforderungen angewendet (zu streng / zu wenig streng) oder aber generell die falschen Punkte überprüft.

II Sicherheitsanforderungen

Die Gleichschaltung der Sicherheitsanforderungen auf unterschiedlichen Gebieten wird innerhalb (und ev. auch ausserhalb) der Agentur zu einem Expertenstreit darüber führen, welches die richtigen Sicherheitsanforderungen sind. Dies wird für bestimmte Sicherheitspunkte unweigerlich in einer Paralisierung der Sicherheitsagentur enden.

Die im Bericht aufgeführten Synergien sind an einem kleinen Ort !

Die Sicherheit von Flugzeugen definiert sich völlig anders als die Sicherheit von Eisenbahnen oder Strassenfahrzeugen.

Bei Flugzeugen wird die Sicherheit durch extrem kurze Tauschintervalle der Komponenten gewährleistet. Dieses System auf Eisenbahnen zu übertragen, würde sehr rasch zu einem unbezahlbaren Verkehrsmittel führen ohne dass das in diesem Bereich bereits sehr hohe Sicherheitsniveau wesentlich weiter erhöht würde.

Zusammenfassung und Schlussbetrachtung

Was auf den ersten Blick bestechend aussieht, entpuppt sich bei näherer Betrachtung als eine Vorlage mit zu vielen offenen Fragen. Es wird viel versprochen, das aber in Realität kaum zu halten ist. Die im erläuternden Bericht versprochenen und dargestellten Ziele werden mit dem BGTS nicht erreicht.

Die im Bereich öV bereits heute sehr hohe Sicherheit wird mit dem BGTS nicht erhöht. Das Ziel muss vielmehr lauten: den heutigen hohen Sicherheitsstandard im öV halten; denn jede weitere Steigerung der Sicherheit ist mit hohen Kosten verbunden und wird die Wettbewerbsfähigkeit des öV verschlechtern. Dafür steht weder bei den Kantonen noch beim Bund mehr Geld zur Verfügung.

Die heutige Gesetzgebung ist für die Sicherheit im öV genügend und bedarf keiner weiteren Spezialgesetzgebung (BGTS).

Konsequenzen des BGTS:

Es wird wesentlich mehr Personal benötigt als beim heutigen System (Verantwortung beim jeweiligen Bundesamt). Fachspezialisten werden in den Bundesämtern, bei der Sicherheitsagentur und bei den unabhängigen Stellen benötigt. Infolge geringer personeller Ressourcen im Fachgebiet werden Stellen mit fachlich weniger qualifizierten Personen besetzt.

Die Kosten werden massiv steigen.

Die Agentur wird zusätzlich zur Aufsichtsbehörde eine Aufsichtsabgabe erheben. Jede der in den Prozess der Zulassung und Überwachung der Sicherheit einbezogenen Stellen wird die anfallenden Kosten auf den Endbenutzer überwälzen.

Von zeitgerechter Abwicklung innerhalb des neuen BGTS im Verhältnis zum heutigen System kann kaum die Rede sein. Der Zeitbedarf wird auf Grund der vielen beteiligten Stellen klar ansteigen.

Der grosse Verlierer dieses Systemwechsels werden die Kunden (sprich Hersteller und Betreiber) sein. Für den öV heisst das im besten Fall gleich viel Sicherheit zu einem wesentlich höheren Preis. Letztendlich bezahlt dies der Steuerzahler und Benützer des öV.

Der Grund zur Angleichung an die europäische Entwicklung ist vorgeschoben. Auch innerhalb der EU ist die Sicherheitsüberwachung von Land zu Land völlig unterschiedlich ausgestaltet. Eine Sicherheitsagentur wie sie das BGTS vorsieht, gibt es für Teilbereiche einzig in Grossbritannien.

Eine klare Trennung von Förderaufgaben und Sicherheitsaufgaben kann auch innerhalb des gleichen Bundesamtes realisiert werden. Beim öV ist dies bereits heute der Fall. Verschiedene Abteilungen sind verantwortlich für die Förderung des öV einerseits und die Sicherheitsüberwachung anderseits.

Die Koordination von Fördermitteln und Sicherheitsaufgaben kann aber durchaus auch für die Sicherheitsentwicklung eines Systems positiv sein. Dies bedingt aber Fachwissen, welches meist nur im Bereich der Sicherheitsaufsicht vorhanden ist.

Fazit:

Der geplante Systemwechsel zum BGTS wird grosse Kosten verursachen und nur wenig Mehrwert erzeugen. Die heutige Prüfung der Sicherheit im öV erfolgt durch eine staatliche Behörde im Rahmen eines integrierten Prozesses und sollte auch in Zukunft in dieser Form erhalten bleiben.